崔世凯诉衡阳市雁峰区白沙洲街道办事处等强制行为违法及行政赔偿案
湖南省衡阳市雁峰区人民法院
行政判决书
原告崔世凯。
委托代理人毛志慧，湖南秦湘律师事务所律师。
被告衡阳市雁峰区白沙洲街道办事处。
法定代表人刘益君，该街道办事处主任。
委托代理人李青华。
委托代理人熊冬林，湖南南舫律师事务所律师。
被告衡阳市雁峰区城市管理行政综合执法局。
法定代表人彭亮，该局局长。
委托代理人刘诺华。
委托代理人蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。
原告崔世凯要求确认被告衡阳市雁峰区白沙洲街道办事处（以下简称白沙街道）、衡阳市雁峰区城市管理行政综合执法局（以下简称雁峰城管局）房屋拆迁行政强制行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼，本院经审查于2017年8月4日以（2017）湘0406行初7号行政裁定驳回崔世凯起诉。崔世凯不服本院裁定，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院（以下简称市中院），市中院以（2017）湘04行终101号裁定指定本院继续审理。本院于2017年12月15日立案后，依法组成合议庭，于2018年1月18日公开开庭进行了审理。原告崔世凯及其委托代理人毛志慧、被告白沙街道委托代理人李青华、熊冬林、雁峰城管局委托代理人蔡丹等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月17日雁峰城管局下达衡雁限拆字（2017）限期拆除决定书，载明崔世凯在雁峰区某某某处建设的建筑物不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令崔世凯在收到本决定书之日起7日内，自行拆除，逾期不拆除，该局将依法强制拆除等。同年3月28日雁峰城管局、白沙街道、衡阳市公安局雁峰区分局白沙洲派出所、衡阳市雁峰区某某某居委会联合拆除了崔世凯所建房屋。
原告崔世凯诉称，崔世凯系衡阳市油泵油嘴厂（以下简称油泵油嘴厂）下岗职工，一家四口居住在该厂家属房（面积不到20m2），因房屋面积过小，于2009年在厂区的空地上搭建了一间20m2的临时住房。2017年3月28日，白沙街道、雁峰城管局在崔世凯不知情的情况下，带领50多人对崔世凯搭建房屋进行了强制拆除，崔世凯也被相关人员打伤，家中财物受损。白沙街道、雁峰城管局在强制拆除前未对崔世凯进行过催告，违反法律相关规定。请求：1、确认白沙街道、雁峰城管局2017年3月28日作出的强拆行政行为违法；2、判令白沙街道、雁峰城管局赔偿崔世凯直接经济损失12180元、医药费555元；3、判令白沙街道、雁峰城管局支付崔世凯临时安置补偿费3000元。
崔世凯提供了以下证据：1、2017年3月25日白沙街道欧水岭社区发出的通知，以证明强行拆除崔世凯房屋程序违法；2、照片，以证明被告进行强拆导致崔世凯财产损毁；3、南华大学附属第一医院病历及门诊收据，以证明强拆时将崔世凯打伤，花费医药费555元。
被告白沙街道辩称：1、崔世凯诉称的事实不属实，拆除崔世凯违章建筑之前已对崔世凯夫妇多次催告，上门做工作。雁峰城管局作出衡雁限拆字（2017）第某某某号限期拆除决定书，责令崔世凯在决定书送达之日起七日内自行拆除其违章建筑，否则将依法强制拆除；在拆除前夕工作人员再反复上门做崔世凯夫妇工作，并下达及张贴了书面通知，上门进行了告知。2017年3月28日雁峰城管局、公安派出所、社区等工作人员依法拆除崔世凯私自搭建的违章建筑，整个执法活动合法有据，没有损坏崔世凯违章建筑内日常生活用品，更没有对崔世凯人身进行伤害。2、从2013年开始，雁峰区委办公室发文成立雁峰区控制和拆除违法违规建设常态化工作领导小组，对本辖区违法违规建设控制和拆除，2016年雁峰区委办公室、政府办公室联合下发雁办发[2016]29号《雁峰区社区“三清三建”工作方案》，成立雁峰区社区“三清三建”专项工作领导小组，领导小组下设办公室，对社区内违法搭建各类建筑物等依法进行全面清理，崔世凯私自搭建的一间房屋系违章建筑，白沙街道是受区政府委托依法依规拆除，根据法律规定，拆除违章建筑不予补偿。请求驳回崔世凯的诉讼请求。
白沙街道提供了以下证据：1、2016年12月20日该街道工作人员与崔世凯商谈拆违笔录及2017年3月5日与崔世凯之妻商谈拆违笔录，以证明已告知崔世凯夫妇其私自搭建的房屋系违章建筑，必须拆除；2、2017年2月22日衡阳市某某某社区会议纪要和规划设计图，以证明根据“三清三建”工作需要，拆除崔世凯的违章建筑是为修建休闲场所；3、2017年3月17日城管执法局衡雁拆字[2017]第某某某号限期拆除决定书、2017年3月25日白沙街道欧水岭社区发出并张贴的通知，以证明其是依法拆除崔世凯私自搭建的违章建筑；4、2017年3月28日拆除崔世凯搭建的违章建筑现场笔录、照片、执法人员行政执法证，以证明整个执法活动合法有据，没有损坏崔世凯财产，更没有对崔世凯人身进行伤害；5、2017年5月18日白沙街道欧水岭社区居委会说明及李X关于行政强拆崔世凯违章建筑的情况说明，以证明在拆除崔世凯违章建筑前后再反复做了崔世凯工作，要求其自行拆除及拆除崔世凯的违章建筑未造成崔世凯人身伤害财产损失；6、①雁办发（2013）19号中共雁峰区委办公室、雁峰区政府办公室关于建立控制和拆除违法违规建设常态化机制的实施意见，②雁政办函（2014）78号关于成立雁峰区加强辖区范围内控违拆建工作指挥小组的通知，③雁政办函（2014）79号雁峰区人民政府关于印发《雁峰区加强辖区范围内控违拆违工作方案》的通知及该控违拆违工作方案，④雁政办函（2014）80号雁峰区人民政府办公室关于印发《雁峰区启动强拆重点违法建筑项目行动方案》的通知及该强拆行动方案，⑤关于衡阳市全市社区“三清三建”清违建工作任务的通知，⑥雁办发（2016）29号中共雁峰区委办公室雁峰区人民政府办公室关于印发《雁峰区社区“三清三建”工作方案》的通知及该“三清三建”工作方案，⑦衡阳市国有土地控违拆违工作方案等，以证明拆除崔世凯违章建筑合法有据。
被告雁峰城管局辩称，雁峰城管局不是本案的适格被告，该局是根据雁峰区“三清三建”文件，雁峰区政府授权进行拆违。诉争的房屋是违章建筑，不应予以赔偿。拆迁过程中，没有证据证明该局工作人员对崔世凯伤害，不存在医药费赔偿。请求驳回崔世凯对该单位的起诉。
雁峰城管局提供了以下证据：雁办发（2016）4号中共雁峰区委办公室雁峰区政府办公室关于印发《雁峰区社区“三清三建”专项行动实施方案》的通知及该行动实施方案，以证明其不是适格被告。
经庭审质证，原告崔世凯对被告白沙街道提供的证据提出如下异议：证据1没有被谈话人签名，是白沙街道单方制作的，没有证据效力，即使是私自搭建的，白沙街道单方不能认为是违章建筑；证据2是3月25日才发出的，对真实性持异议；证据3崔世凯没有签收，没有送达崔世凯，不能证明白沙街道是依法拆除其房屋；证据4隐瞒了被告殴打崔世凯的事实，拆房过程中没有对崔世凯的财产清点与崔世凯办理财产交接；证据5社区是强拆执行人、李X以职权作证应是单位证明，该证据的真实性合法性有异议；证据6真实性不持异议，但行政强制行为不能以该文件为依据。被告雁峰城管局对白沙街道提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。崔世凯及白沙街道对雁峰城管局提供的证据无异议。白沙街道对崔世凯提供的证据提出了以下质证意见：证据1证明已通知崔世凯违章建筑要拆除；证据2没有拍摄时间、地点、拍摄人员，不具备证据的形式要件，不具有证据的证明效力；证据3与白沙街道执法行为无关联。雁峰城管局对崔世凯提供的证据提出以下质证意见，证据1与其无关联；证据2、证据3不能证明与强拆行为有关联。经合议庭评议，认为崔世凯提供的证据1能够证明白沙街道等职能部门曾告知油泵油嘴厂小区违章建筑将被拆除，其证据效力予以确认；证据2无拍摄时间、地点、拍摄人、所列财产清单无付款凭证，不具有效证据要件，不能证明白沙街道、雁峰城管局强拆行为损坏了崔世凯的财产及受损财产价值，该证据效力不予确认；证据3无证据证实其受伤就医与白沙街道、雁峰区城管局的强拆行为存在因果关系，该证据效力不予认定。白沙街道提供的证据1虽无崔世凯签名，但崔世凯庭审陈述时已认可就拆除崔世凯所建房屋白沙街道已告知的事实，该证明效力可予确认；证据2能够证明白沙街道根据区委、区政府文件要求召开会议决定拆除崔世凯所建违章建筑物；证据3能够证明雁峰城管局拆除崔世凯所建房屋作出了限期拆除决定书，但该决定书并没有标明案号，且没有按照行政法相关程序规定先予告知、给予被处理人陈述权等，采纳崔世凯的质证意见，该决定不能作为强制拆除合法的依据；证据4、证据5能够证明白沙街道、雁峰城管局对崔世凯所建房屋拆除的过程；证据6能够证明拆除崔世凯违章建筑所依据的文件规定及各职能部门行使职责范围，该证据效力予以确认；雁峰城管局提供的证据能够证明其是履行“三清三建”专项行动方案拆除崔世凯房屋，该证据效力予以确认。
经审理查明，自2013年开始，衡阳市雁峰区委办公室、区政府办公室（以下简称区政府）成立了雁峰区控制和拆除违法违规建设常态化工作领导小组，负责辖区内的控建、拆建工作。2016年雁峰区委、区政府印发雁办发[2016]29号《关于印发<雁峰区社区“三清三建”工作方案>的通知》及该“三清三建”方案。“三清三建”方案中明确了成立雁峰区社区“三清三建”专项工作领导小组，区直各部门及各镇、街道、便民服务中心领导为成员。领导小组下设办公室，并设定了办公地点。“三清三建”实施总体原则是违建全拆除。街道是其辖区本次整治活动的责任主体，牵头做好各社区“三清三建”各项具体工作，要安排、督促、协调相关中标项目单位完成各社区内违章建筑的整治清理等工作，雁峰城管局负责协助街道拆除违章搭建物等。
崔世凯居住地在衡阳市雁峰区白沙街道辖区。2009年崔世凯在其居住地公共区域擅自搭建了一间20m2的房屋，该房屋属“三清三建”活动中应拆除的搭建物，白沙街道是拆除该建筑物的责任主体。白沙街道曾告知崔世凯，要求其自行拆除其搭建的房屋，雁峰城管局亦下达过限期拆除决定书，但该局下达限期拆除决定书未履行催告程序及未给予崔世凯陈述权、申辩权。2017年3月28日，白沙街道根据“三清三建”方案中确定的职权与雁峰城管局、公安机关等多部门联合行动，将崔世凯搭建的房屋予以拆除。崔世凯对该行政强拆行为不服，向本院提起诉讼。本院经审查，于2017年8月4日作出（2017）湘0406行初7号行政裁定，以白沙街道、雁城城管局强拆行为是执行雁峰区委、区政府所发的各项整治违章建筑活动文件规定的工作职责，执行政府部门授予的法定职权，白沙街道、雁峰城管局不是本案的适格被告为由，裁定驳回崔世凯起诉。崔世凯对本裁定不服上诉至市中院。市中院受理该案后，于2017年11月10日作出（2017）湘04行终101号行政裁定，认为原裁定认定的其他事实清楚，本院予以确认。崔世凯在其居住地附近的公共区域擅自搭建涉案建筑物，属于违章建筑物。2017年3月28日，该违章建筑被雁峰城管局会同白沙街道白沙洲派出所等单位予以了强制拆除的事实清楚，即雁峰城管局、白沙街道是作出和实施强制拆除涉案违章建筑的行为人。雁峰城管局根据授权，具有辖区内城市管理和城市管理相对集中行政处罚权，且实施了涉案强制建筑的行为，原审裁定认为白沙街道、雁峰城管局不是本案适格被告，缺乏法律依据，应予纠正。裁定：一、撤销湖南省衡阳市雁峰区人民法院（2017）湘0406行初7号行政裁定；二、本案指定湖南省衡阳市雁峰区人民法院继续审理。
本院认为，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，依照法律法规规定在法定职权范围内有权实施行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权，……因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国宪法》第十三条第一款规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。《中华人民共和国民法总则》第三条规定：民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权利受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。《中华人民共和国规划法》第六十六条的规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期内拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的。第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据以上法律规定，县级以上人民政府及部门具有拆除违法建筑物的强制拆除权。县级以上政府可以责令乡镇、城管等相关部门具体实施强制拆除的法定职权。本案崔世凯未经批准在其居住地附近的公共区域擅自搭建建筑物，违反国家法律、法规、规章的强制性规定，属违法建筑，行政管理职能部门有权依照法律法规之规定实施行政强制。雁峰城管局受雁峰区政府授权，具有辖区内城市管理和城市管理相对集中行政处罚权，白沙街道根据雁峰区政府委托有权对辖区内城市管理。针对涉案的违章建筑物，雁峰城管局向崔世凯下达限期拆除通知书，并告知逾期不拆，将依法强制拆除，白沙街道曾派工作人员告知崔世凯要求其拆除违章建筑物，在崔世凯未自行拆除违章建筑物的情况下，2017年3月28日，白沙街道、雁峰城管局等职能部门将该建筑物拆除。白沙街道、雁峰城管局是作出和实施强制拆除涉案违章建筑物的行为人，具有本案的主体资格。由于雁峰城管局作出限期拆除行政决定，未遵循《中华人民共和国行政强制法》规定事先以书面形式作出催告及给予崔世凯陈述权、申辩权，违反了该法律规定的实施强制措施的程序规定。2017年3月28日实施强制措施没有有效的行政强制决定为依据，该行政强制行为违法。虽白沙街道、雁峰城管局实施的行政强制行为违法，但所拆除的建筑物并非崔世凯合法取得，属违法建筑，不是崔世凯的合法财产，不受法律保护，白沙街道、雁峰城管局的违法行为对原告的权利未产生实际影响。《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案崔世凯诉称因涉案行政强拆行为造成其财产损失，却无涉案强拆行为致其财产受损和受损财产价值的有效证据；诉称造成其人身伤害，所提供的证据不能证明该证据与本案行政强拆行为存在因果关系。故崔世凯要求确认白沙街道、雁峰城管局实施的强拆行为违法，本院予以支持；但要求白沙街道、雁峰城管局支付临时安置费没有法律依据，要求赔偿经济损失、医药费没有事实依据，本院不予支持。因白沙街道、雁峰城管局主体资格被生效法律文书确认，白沙街道、雁峰城管局辩称不是本案适格主体，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条规定，判决如下：
一、确认被告衡阳市雁峰区白沙洲街道办事处、衡阳市雁峰区城市管理行政综合执法局于2017年3月28日实施的房屋拆迁行政强制行为违法；
二、驳回原告崔世凯要求赔偿和支付临时安置补助费的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告衡阳市雁峰区白沙洲街道办事处、衡阳市雁峰区城市管理行政综合执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 李莉萍
人民陪审员 刘秋贵
人民陪审员 王俊林
二〇一八年四月三日
书 记 员 肖广军
校对人：肖广军
注：本案适用法律条款见附页
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。