重庆市永川区燕兴挂面厂诉重庆市永川区规划局行政赔偿案
重庆市渝中区人民法院
行政赔偿判决书
原告重庆市永川区燕兴挂面厂。
法定代表人杨国芳，厂长。
委托代理人何友成，重庆市荣昌区峰高法律服务所法律工作者。
委托代理人蒋礼超，重庆市永川区双石法律服务所法律工作者。
被告重庆市永川区规划局。
法定代表人董天松，局长。
委托代理人金洪芝，工作人员。
委托代理人王传杰，重庆恒泽律师事务所律师。
原告重庆市永川区燕兴挂面厂（简称燕兴挂面厂）要求被告重庆市永川区规划局（简称永川区规划局）行政赔偿一案，于2017年6月26日向重庆市永川区人民法院提起行政诉讼。2017年7月25日，重庆市第五中级人民法院以（2017）渝05赔辖36号《行政了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月27日公开开庭审理了本案。原告燕兴挂面厂的委托代理人何友成、蒋礼超，被告永川区规划局的委托代理人金洪芝、王传杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告燕兴挂面厂诉称，原告自2007年开始，在当地租用废地建厂，投入固定资产400万余元，建厂时该片土地未被规划、也未被征用，没有办理规划许可证的可能。经多年经营，原告打造了“燕兴”挂面的品牌并拓展了经营市场，在永川及周边地区享有盛誉。被告于2015年7月10日向原告下达渝规永川限拆字（2015)第0156号《限期拆除违法建筑决定书》，又于2015年10月15日分别向国网重庆市电力公司永川分公司（简称电力公司永川分公司）和重庆市食品药品监督管理局永川区分局（简称食药监局永川分局）发出停电和撤销原告的食品生产许可证的通知函。自此，原告的供电被强断，食药监局永川分局不予续办食品生产许可证，引起原告与电力公司永川分公司和食药监局永川分局的诉讼。虽然电力公司永川分公司于不久前对原告恢复供电，但食药监局永川分局仍未向原告续办食品生产许可证，造成原告不能恢复生产，品牌效益和市场信誉损失达500万元以上，同时造成每月72700.00元的工资支出和400万元的固定资产的闲置损失。
原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条、第七条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第三十六条等规定，于2017年3月10日向被告申请行政赔偿，但被告于2017年3月28日作出不予赔偿的决定书。为维护原告的合法权益，现依法提起诉讼，请求人民法院法院依法判决：被告赔偿原告截止2017年6月26日损失共计约800万元，包括：1、原告自2015年7月10日起以400万元投资的日损耗1667.00元（截至2017年6月25日，损失为1188571.00元）；2、原告自2015年7月10日起每日工资支出2423.00元（截至2017年6月25日为1727599.00元）；3、原告市场拓展和品牌信誉损失500万元（具体损失原告申请人民法院委托鉴定机构评估）。
原告就赔偿请求提供了以下证据：1、被告作出的《行政赔偿决定书》，拟证明原告申请行政赔偿；2、渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》，拟证明被告于2015年7月10日在原告没有违法事实的情况下作出了行政行为；3、永规划函（2015）210号《关于对重庆永川区燕兴挂面厂停止供电的函》，拟证明被告于2015年10月15日向电力公司永川分公司去函要求对原告停止供电，造成了原告的停电损失；4、永规划函（2015）207号《关于对重庆市永川区燕兴挂面厂撤销食品生产许可的函》，拟证明被告于2015年10月15日向食药监局永川分局去函要求撤销原告的食品生产许可证，造成了原告生产许可证不能正常年检、续办；5、（2015）永法行初字第00344号《行政判决书》，拟证明被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》被法院认定为违法，并判决予以撤销；6、（2016）渝0118行初45号《行政判决书》及答辩状、庭审笔录；7、（2017）渝0118行初46号《行政裁定书》，拟证明食药监局永川分局停止为原告续办食品生产许可证的行为系因被告发出的函件导致，责任在被告；原告起诉该函件被驳回；8、（2016）渝0118民初字1721号《民事判决书》、庭审笔录，拟证明原告起诉电力公司永川分公司赔偿损失及恢复供电，电力公司永川分公司答辩赔偿责任由被告承担，法院判决电力公司永川分公司恢复供电。
被告永川区规划局辩称，一、被告不存在侵权致害的违法行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》、《重庆市城乡规划条例》等法律规定，被告负责本行政区域内规划管理工作，具有作出限期拆除违法建筑决定的法定职权。2015年7月10日，被告向原告作出渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》，该决定因“处罚决定前未履行告知义务”被永川法院（（2015）永法行初字第00344号行政判决书撤销，但该行为并不属于侵权致害行为。2016年11月15日，被告依法重新作出了渝规永川限拆字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》。且该行为经荣昌区法院依法判决[（2017）渝0153行初43号《行政判决书》]维持。根据重庆市人民政府282号《重庆市查处违法建筑若干规定》之规定，被告有权向重庆市食药监局永川分局、电力公司永川分公司致函，商请相关部门对原告的违法行为，依法采取撤销原告食品生产许可证、停电等措施。而对于是否对原告撤销食品生产许可证以及是否采取停电措施，分别属于食药监局永川分局、电力公司永川分公司依法依规独立作出的判断和决定。因此，被告在上述限拆决定过程中，并不存在任何侵权致害行为。
二、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，违法行为只有对公民的合法权益造成损害的，受害人才有取得国家赔偿的权利。永川法院（2015）永法行初字第00344号《行政判决书》已确认：“1、原告在重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘和书房坡村民小组修建的建筑面积约2200平方米的砖混结构房屋和彩钢棚房在永川区城市规划区内。2、未办理用地和规划许可手续。3、原告修建的砖混结构房屋和彩钢棚房属违法建筑。”荣昌法院（2017）渝0153行初43号《行政判决书》对原告修建违法建筑的相关事实再次进行司法确认。因此原告诉称的权益损害并非合法权益损害，不属于法定的赔偿范围。
三、根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中，原告需举证证明其合法利益因侵权致害行为而直接受到的实际损害。原告如未提供其合法权益因被告的违法行为受到实际损害及损害金额的证据材料，则应当承担举证不能的法律后果。综上所述，被告并不存在对原告侵权致害的违法行为，原告的赔偿金额没有事实依据，其赔偿请求不符合相关法律规定，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告在法定期限内依法向本院提供了以下证据、依据：1、渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》，拟证明2015年7月10日被告对原告的违法事实作出限拆决定；2、渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》，拟证明2016年11月15日被告对原告的违法事实依法重新作出限拆决定；3、永规划函（2015）210号《关于对燕兴挂面厂停止供电的函》；4、永规划函（2015）207号《关于对燕兴挂面厂撤销食品生产许可证的函》，3-4项拟证明根据重庆市282号《重庆市查处违法建筑若干规定》，被告向电力部门、食药部门告知原告的违法事实及处理意见；被告在向原告作出限拆决定过程中，不存在任何侵权致害行为；5、（2015）永法行初字第00344号《行政判决书》；6、（2016）渝0118行初45号《行政判决书》；7、（2017）渝0118行初46号《行政裁定书》；8、（2017）渝0153行初43号《行政判决书》，5-8项拟证明原告的违法事实清楚，已经司法确认；是否颁发食品生产许可、是否采取断电措施，是由食药部门、电力部门依法独立作出判断和决定；被告发函行为合法有效，未对原告的权利义务产生直接影响；被告作出的（2016）第0154号限拆决定行为合法；9、适用的法律依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第十三条、第十四条，《最高院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告燕兴挂面厂提供的证据1-8真实、合法，与本案有关联，本院依法予以采信。被告永川规划局提供的证据1-8真实、合法，与本案有关联，本院依法予以采信。
经审理查明，燕兴挂面厂系杨国芳开办的个人独资企业。2007年3月4日，原告分别与重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组和书房坡村民小组签订了土地租赁协议，约定重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组将集体所有的土地7.5亩、书房坡村民小组将集体所有的土地18亩租赁给燕兴挂面厂使用。租赁期限均为21年，自合同签订之日开始计算。燕兴挂面厂租用集体土地后，在未取得相关用地手续的情况下，从2007年3月至8月期间，在租赁的集体土地上修建了建筑面积约为2200平方米的砖混结构房屋和彩钢棚房。2015年7月1日，永川区规划局对燕兴挂面厂修建的违法建筑情况进行了调查取证，2015年7月10日，永川区规划局作出渝规永川限拆字（2015）第0156号限期拆除违法建筑决定书，认定燕兴挂面厂修建的建筑面积约为2200平方米的彩钢棚房及砖混结构房屋未经规划许可，属于违法建筑；限燕兴挂面厂自该决定送达之日起七日内，自行拆除该违法建筑。该决定书于当日送达燕兴挂面厂。
燕兴挂面厂收到上述决定书后不服，于2015年11月12日向永川区人民法院提起行政诉讼，要求撤销渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》。2016年5月10日，永川区人民法院作出（2015）永法行初字第00344号《行政判决书》，认为：燕兴挂面厂在重庆市永川区南大街办事处大南村大堰塘村民小组和书房坡村民小组修建的建筑面积约为2200平方米的砖混结构房屋和彩钢棚房在重庆市永川区城市规划区内，且没有用地和规划手续，永川区规划局认定其属于违法建筑符合相关法律法规的规定；永川区规划局在对燕兴挂面厂的违法事实进行调查核实后，即作出了渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》，未告知燕兴挂面厂依法享有的权利，属于程序严重违法。遂判决撤销该决定书。该判决生效后，永川区规划局于2016年11月15日重新作出渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》。燕兴挂面厂收到后仍不服，遂再次向永川区人民法院提起行政诉讼，要求撤销渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》。经荣昌区人民法院审理后，于2017年10月30日作出（2017）渝0153行初43号《行政判决书》，认为：永川区规划局认定燕兴挂面厂修建的砖混结构房屋、彩钢棚属于违法建筑是正确的，其作出的渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》是合法的，遂驳回燕兴挂面厂的诉讼请求。燕兴挂面厂不服，向重庆市第五中级人民法院提起上诉，该案尚在上诉过程中。
另查明，2015年10月15日，永川区规划局与重庆市永川区南大街街道办事处共同向电力公司永川分公司、食药监局永川分局作出永规划函（2015）210号《关于对燕兴挂面厂停止供电的函》、永规划函（2015）207号《关于对燕兴挂面厂撤销食品生产许可证的函》，告知电力公司永川分公司、食药监局永川分局燕兴挂面厂所修建的涉案建筑系违法建筑，要求对其采取停止供电措施，以及依法撤销其食品生产许可证。燕兴挂面厂对上述函件不服，于2017年3月15日向永川区人民法院提起行政诉讼，要求撤销永规划函（2015）207号函。永川区法院经审理后于2017年6月2日作出（2017）渝0118行初46号《行政裁定书》，以该函不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回燕兴挂面厂的起诉。双方未上诉。2016年2月29日，燕兴挂面厂向永川区人民法院起诉食药监局永川分局，要求撤销其作出的（永食药监食品生产）不字（2015）第01号《食品、食品添加剂生产许可申请不予受理通知书》。永川区法院经理审后于2016年7月30日作出（2016）渝0118行初45号《行政判决书》，认为燕兴挂面厂在提出申请时未提供其有合法经营场所的证据，故其申请不符合《食品生产许可管理办法》的相关规定。永规划函（2015）207号函在被作出机关或有权机关撤销之前具有法律效力，食药监局永川分局根据该函及相关法律法规的规定对燕兴挂面厂的食品、食品添加剂生产许可申请不予受理正确，遂驳回其诉讼请求。该判决已生效。2016年，燕兴挂面厂向永川区人民法院起诉电力公司永川分公司，要求恢复供电并赔偿损失。永川区法院于2016年6月29日作出（2016）渝0118民初字1721号《民事判决书》，判决电力公司永川分公司恢复供电，驳回燕兴挂面厂的其他诉讼请求。
还查明，2017年3月10日，燕兴挂面厂向永川规划局提起行政赔偿申请。永川规划局于同年3月28日作出《行政赔偿决定书》，认为燕兴挂面厂修建的砖混房屋和彩钢棚房属违法建筑，其请求的损害赔偿非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围，对燕兴挂面厂的赔偿请求不予支持。燕兴挂面厂不服，遂提起本案赔偿诉讼。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三条、第四条具体规定了侵犯人身权、财产权的行政赔偿范围。从上述规定可以看出，赔偿请求人要求国家给予行政赔偿，必须符合相应的行政赔偿条件，包括主体、行为、损害结果、因果关系等。具体到本案中，争议的焦点主要是原告燕兴挂面厂所主张的损失与被告永川区规划局作出的渝规永川限拆字（2015）第0156号限期拆除违法建筑决定之间是否存在法律上的因果关系。
原告燕兴挂面厂认为其所产生的损失系因供电被断、无法办理食品生产许可证所引起，而出现上述两种情况又皆因被告永川区规划局基于渝规永川限拆字（2015）第0156号限期拆除违法建筑决定向电力公司永川分公司、食药监局永川分局出具的函所致。本院认为，渝规永川限拆字（2015）第0156号《限期拆除违法建筑决定书》虽然已被法院撤销，但其撤销的理由系作出该行政行为的程序违法，而非对涉案的砖混结构房屋和彩钢棚房系违法建筑这一事实认定不清，且该事实也被渝规限拆永川字（2016）第0154号《限期拆除违法建筑决定书》再次予以确认。故函件中告知涉案砖混结构房屋和彩钢棚房系违法建筑这一事实是正确的。被告永川区规划局作出的上述函件是不相隶属机关之间商洽工作的书面公文，其提出的处理意见仅系建议，是否采纳应由电力公司永川分公司、食药监局永川分局依职权依法予以审查。《重庆市查处违法建筑若干规定》第十八条规定：“单位或者个人以违法建筑作为经营场所申请办理相关证照、登记、许可或者备案等手续的，公安、文化、工商、质监、食品药品监管、安监等有关部门不得办理；已经办理的，应当依法撤销。”第十九条规定：“供水、供电、供气等企业办理供水、供电、供气等服务手续时，应当查验规划许可证件或者房屋产权证明，对未取得规划许可证件或者房屋产权证明的，不得提供相应服务。”电力公司永川分公司、食药监局永川分局在收到被告永川规划局告知涉案砖混结构房屋和彩钢棚房系违法建筑的函后，决定对原告燕兴挂面厂采取停止供电、不予受理相关生产许可申请的措施，系依据上述规定行使相应职权的结果，并无不当。故被告永川区规划局向电力公司永川分公司、食药监局永川分局出具的函件并非引起停止供电、不予受理相关生产许可申请结果的必然原因。也即，即使被告永川区规划局未向电力公司永川分公司、食药监局永川分局出具涉案函件，电力公司永川分公司、食药监局永川分局也应按照相关规定依职权进行审查是否应当供电以及受理相关生产许可申请。
其次，根据《国家赔偿法》第二条的规定，赔偿请求人主张的受损的权益必须是其合法的权益。（2016）渝0118行初45号《行政判决书》已认定原告燕兴挂面厂在申请续办食品生产许可证时并未提供其有合法经营场所的材料，其申请本身已不符合《中华人民共和国食品安全法》第三十五条、《食品生产许可管理办法》第十二条、《重庆市查处违法建筑若干规定》第十八条等相关规定。故原告燕兴挂面厂所主张的损失，不属于《国家赔偿法》中所规定的应当由国家承担赔偿责任的合法权益。
综上，被告永川区规划局作出的渝规永川限拆字（2015）第0156号限期拆除违法建筑决定并未对原告燕兴挂面厂的合法权益造成损失，该行政行为与原告燕兴挂面厂所主张的损失之间没有法律上的因果关系。原告燕兴挂面厂提起本案行政赔偿请求理由不成立，对其赔偿请求，本院依法不予支持。依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告重庆市永川区燕兴挂面厂的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。
审 判 长 王真祥
人民审判员 曾炎一
人民陪审员 谢勘利
二〇一八年三月二十二日
书 记 员 赵代其