姜某某与潼关县盐业管理办公室盐业管理行政处罚及行政赔偿一案一审行政判决书
陕西省潼关县人民法院
行政判决书
原告姜某某。
委托诉讼代理人薛建文，陕西恒同律师事务所律师。
被告潼关县盐业管理办公室，地址潼关县开发区兴隆街中段。
法定代表人廖琪，该办主任。
委托诉讼代理人安晓玲，陕西泰普律师事务所律师。
委托诉讼代理人张飞，陕西泰普律师事务所律师。
原告姜某某不服被告潼关县盐业管理办公室盐业管理行政处罚及行政赔偿一案，本院于2017年11月8日受理后，于2017年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月4日公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人、被告法定代表人及其委托诉讼代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月22日，被告潼关县盐业管理办公室对原告姜某某作出（潼）盐政【2017】第033号盐业违法案件处罚决定书，该决定认为姜某某向周边多家商店销售山东肥城精制盐厂生产的“鲁祥”牌“盐官七品”精制食盐，违反了《国务院盐业改革方案》《陕西省盐业改革方案》，工信部211号文件、604号文件，《食盐专营办法》第十条二款、《陕西省盐业条例》第十五条四款的规定。根据《食盐专营办法》第二十一条、《陕西省盐业条例》第三十六条的规定，决定给予没收所有违法盐品；责令改正违法行为；没收违法所得11635元整，罚款585000元整，合计596635元整的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提供以下证据，证明其具体行政行为合法：第一组证据1、潼关县盐业管理办公室检查通知书；2、潼关县盐业管理办公室限期提供所需资料通知书；3、潼关县盐业管理办公室询问通知书；4、潼关县盐业管理办公室限期提供所需资料通知书；5、潼关县盐业管理办公室询问笔录；6、盐业违法案件线索来源登记表；7、盐政执法现场检查笔录；8、盐业违法行为责令改正通知书；9、盐业违法案件立案呈批表；10、潼关县盐业管理办公室询问笔录；11、盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书；12、盐政执法先行登记保存物品清单；13、检验报告。该组证据证明被告立案审批程序合法，先行登记保存物品符合法律规定，原告违法批发食盐事实存在。
第二组证据1、盐业管理办公室涉嫌犯罪案件调查报告；2、盐业管理办公室涉嫌犯罪案件呈请移交审批表；3、潼关县盐业管理办公室案件移送函；4、潼关县盐业管理办公室涉嫌犯罪案件移送书；5、称重笔录；6、潼关县公安局询问笔录；7、山东肥城精制盐厂产品检验报告书；8、库房租赁合同；9、山东肥城精制盐厂送货单；10、山东肥城精制盐厂用工协议书；11、山东肥城精制盐厂产品配送单；12、山东肥城精制盐厂销售部员工花名册；13、潼关县公安局不予立案通知书；14、潼关县公安局退卷函。该组证据证明公安机关认定原告未构成刑事犯罪立案标准，说明其属于行政违法行为，在对原告的证据先行登记保存后7日内依法作出处理决定，并无违法之处，原告的第二项诉请不能成立。
第三组证据1、潼关县盐业管理办公室对姜某某的询问笔录；2、潼关县盐业管理办公室限期提供所需资料通知书；3、潼关县盐业办对马某某的询问笔录；4、盐业违法案件行政处罚事先告知书；5、盐业违法案件行政处罚听证告知书；6、盐业违法案件处理呈批表；7、盐业违法案件结案审查表；8盐业违法案件行政处罚决定书；9、盐业违法案件处罚决定书送达回证；10、收缴盐品处理情况登记表；11、盐业违法案件结案登记表；12、盐业违法案件结案报告；13、卷内备考表。该组证据证明被告对原告的违法行为继续进行了调查取证，告知了原告各项权利，作出处罚的程序合法。
第四组证据1、《食盐专营办法》；2、《陕西省盐业管理条例》；3、《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》；4、工业和信息部办公厅、国家发展改革委办公厅关于加强改革过渡期食盐专营管理有关工作的通知》；5、《陕西省盐业体制改革实施方案》；6、《国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》。该组证据证明对原告作出的行政处罚决定适用法律依据均合法有效，原告的行为不符合法律规定的情形，属于不合法行为。
第五组证据潼关县盐业管理办公室法人证书。证明被告属适格的行政处罚主体。
原告诉称，2017年1月1日，许昌市万联运输有限公司与原告签订《库房租赁合同》，租赁原告位于潼关县代字营镇xx村xx组的房屋作为仓储库房；另山东肥城精制盐厂为原告颁发《工作证》、《派遣书》，委派原告负责该厂自产鲁祥牌盐官系列食用盐产品配送工作。同年3月7日，山东肥城精制盐厂营销公司二公司又与原告签订《用工协议》，聘请原告为该公司销售人员，用工期限一年，原告名字进入山东肥城精制盐厂销售部员工花名册；同日，许昌市万联运输有限公司与原告签订《食用盐配送协议》，授权原告负责陕西省渭南市潼关县区域的“鲁祥”商标子品牌盐官系列盐产品独家配送工作。同年4月10日，运输公司为原告发《派遣证》，派遣原告负责到陕西省潼关县，开展该公司受山东肥城精制盐厂委托的向各零售网点和食盐终端客户的物流配送工作。2017年4月13日，被告决定对原告在潼关县域内的盐品经营行为进行调查，原告积极配合，及时向被告递交相关资料，证明自己是以山东肥城精制盐厂工作人员和许昌市万联运输有限公司派遣员的身份在潼关县域内从事销售配送工作。但是被告坚持认为原告的销售配送行为是原告个人和所经营的潼关县xx商店的行为，臆断该盐品质量不合格并在潼关电视台等媒体公开报道，给原告造成不良影响，损害了原告及其所经营的商店声誉。同时被告以抽样取证，先行登记保存物品证据通知书的形式从原告仓库扣押并拉走4321件计86.42吨盐品的行为违反《行政强制法》的规定。据此，原告认为被告作出的（潼）盐政【2017】第033号《盐业违法案件处罚决定书》认定事实错误，处罚对象错误，法律适用错误，故依法请求1、依法撤销潼关县盐业办公室作出的（潼）盐政【2017】第033号《盐业违法案件处罚决定书》；2、依法确认被告以抽样取证、先行登记保存物品证据通知书的形式自原告仓库扣押并拉走的4321件计86.42吨山东肥城“鲁祥牌”精制盐的行为违法，并责令被告予以返还，如有损毁按市场价赔偿；3、责令被告赔偿原告由此遭受的经济损失8万元；4、责令被告公开向原告赔礼道歉，消除影响，恢复名誉，并赔偿名誉损失费2万元；5、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供以下证据：第一组证据，盐业违法案件处罚决定书、验证执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书，该组证据证明被告对原告采取的行政处罚及行政强制措施。第二组证据，房屋租赁合同、配送授权书、工作证、派遣书、用工协议、员工花名册、食用盐配送协议、派遣书、劳动合同、社保缴费证明、送货单，该组证据证明原告属许昌市万联运输有限公司和山东肥城精制盐厂的工作人员，原告在潼关县域内销售和配送食用盐的行为是代表运输公司和盐厂的职务行为，并非原告或其经营商店的行为。第三组证据，原告身份证、潼关县xx商店营业执照，证明处罚对象错误。第四组证据，山东肥城精制盐厂营业执照、食盐批发许可证、食盐定点生产企业证书、许昌市万联运输有限公司营业执照、道路运输经营许可证、山东肥城精制盐厂产品检验报告书、国家盐产品质量监督检验中心检验报告、食盐批发企业入陕经营告知信息表，该组证据证明山东肥城精制盐厂和许昌市万联运输有限公司具备在潼关县销售和配送食用盐的主体资格，“鲁祥牌”精制食用盐产品质量合格。第五组证据山东肥城精制盐厂潼关县市场食用盐销售任务表，证明原告损失情况。
被告辩称，原告在2017年4月20日之前，在实施食盐批发销售行为时与山东肥城精制盐厂无有劳动合同，无工资关系，无社保，他们之间完全不存在《劳动合同法》规定的劳动关系，原告是名为盐厂外聘人员实为自行在潼关县从事食盐批发销售工作，通过对原告的供货商店及山东肥城精制盐厂马某某的调查取证，足以证明原告是以自己的名义从事食盐批发业务，而非职务行为，因此潼关县盐业管理办公室依法对原告作出的行政处罚主体合法、程序合法、适用法律正确、处罚适当，因此不存在给原告造成损失。故请求依法驳回原告诉请。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：因双方对证据的真实性均无异议，且双方对案件事实陈述一致，故对双方证据的真实性、合法性本院予以确认。但被告提供的证据中对原告与山东肥城精制盐厂的关系核实不清，确认食盐销售行为为姜某某个人行为的主要事实证据不足。
经审理查明，2017年4月初，被告潼关县盐业管理办公室在对市场检查中，发现多家商店销售原告姜某某提供配送的山东肥城精制盐厂生产的“鲁祥牌”盐官系列精制食用碘盐。同年4月13日始，被告对原告经营食盐的行为进行调查，当日向其下发了限期提供所需资料通知书。原告承认自己向周边多个商店批发和配送了山东肥城精制盐厂的“鲁祥牌”食用盐3.58吨，但自己是受山东肥城精制盐厂派遣销售和许昌市万联运输有限公司授权配送食盐，并向被告提供了与山东肥城精制盐厂营销二公司派遣书、用工协议书、物流配送授权等资料。同年4月21日被告将原告仓库中查获的86.42吨食用碘盐依照行政处罚程序进行了先行登记保存，扣押了所查获的食盐。因食盐数量较大涉嫌刑事犯罪，2017年4月24日被告将案件移送公安机关侦查，同年6月22日，公安机关认为原告未构成刑事立案标准，将案卷退回。同年6月26日，山东肥城精制盐厂一名工作人员到被告处协助调查姜某某销售食盐情况，并承认姜某某为盐厂的外聘销售人员，但劳动用工手续还未完善。被告在调查结束后按照行政处罚程序先后向原告下发了告知书，原告未要求陈述申辩和听证，2017年9月22日被告向原告做出了（潼）盐政【2017】第033号盐业违法案件行政处罚决定书。该处罚决定书认定：姜某某向本县多家商店销售山东肥城精制盐厂生产的“鲁祥牌”盐官七品精制食用盐3.58吨，违反了《国务院盐改方案》《陕西省食盐改革方案》，工信部211号文件、604号文件，《食盐专营办法》第十条二款、《陕西省盐业条例》第十五条四款的规定，根据《食盐专营办法》第二十一条、《陕西省盐业条例》第二十六条规定，决定给予没收所有违法盐品，责令改正违法行为；没收违法所得11635元，罚款585000元的处罚。2017年10月12日，山东肥城精制盐厂与原告姜某某的劳动用工合同在肥城市人力资源和社会保障局备案，并办理了2017年7月至10月的社保缴费。
本院认为，被告潼关县盐业管理办公室依法具有对本辖区盐业管理的职责。《食盐专营办法》及《陕西省盐业管理条例》相关条款明确规定，食盐批发实行行政许可制度。国家工信部（2016）211号、604号文件明确要求，在食盐改革过渡期，食盐批发企业（含取得食盐批发许可证的食盐定点生产企业），不得委托无食盐批发许可资质的单位、个人开展经营活动。姜某某不具备食盐批发资质，无物流配送资质和食盐仓储条件而进行食盐的批发配送活动，该行为有悖国家食盐改革过渡期政策。但被告在查处违法销售食盐行为过程中，对原告与山东肥城精制盐厂的是否存在劳动关系的事实调查不清，处罚决定确定违法主体依据的主要证据不足。依据《行政诉讼法》的相关规定，该处罚决定应予以撤销，被告应查明事实重新作出处罚。原告请求确认被告扣押食盐行为违法并予以返还，因扣押行为为行政处罚决定的程序性行为，被最终处罚决定所吸收，不赋于当事人单独起诉的权利，对此请求本院不予支持。原告请求被告赔偿经济损失和名誉损失，因无相应证据，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一款（一）项之规定，判决如下：
一、撤销潼关县盐业管理办公室2017年9月22日做出的（潼）盐政【2017】第033号盐业违法案件处罚决定书。
二、责令潼关县盐业管理办公室在30日内重新作出具体行政行为。
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于渭南市中级人民法院。
审 判 长 姚新莹
代理审判员 刘智中
人民陪审员 兰利辉
二〇一八年三月十四日
书 记 员 杨柳青