安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司诉安庆市国土资源局行政赔偿案
安徽省安庆市迎江区人民法院
行政赔偿判决书
原告：安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司。
法定代表人：袁博，总经理。
委托代理人：吴开梅，安徽安联律师事务所律师。
被告：安庆市国土资源局。
法定代表人：徐雄，局长。
行政机关负责人：桂祖强，该局总工程师。
委托代理人：李鸿雁，安徽中天人律师事务所公职实习律师。
委托代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
原告安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司诉被告安庆市国土资源局行政赔偿一案，于2017年9月4日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年10月20公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴开梅、被告的行政机关负责人桂祖强及其委托代理人李鸿雁、崔爱国等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司诉称：2014年3月27日，被告发布公告公开拍卖出让位于沿××号(原活塞环厂)地块18334.37平方米的国有建设用地使用权(宗地编号：庆国土出字(2014)15号)及该地块上六幢建筑物(其中两幢建筑为不可移动文物)。2014年3月23日，原告缴纳竞买保证金1222万元。同年4月28日，原告以人民币6110万元竞得了该宗国有建设用地使用权。2014年4月28日，原、被告双方签订了《成交确认书》，5月15日，签订了电子监管号为3408002014B01719的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：宗地的国有建设用地使用权出让价为人民6110万元，定金为人民币1222万元，定金抵作土地出让价款；出让合同还对原、被告的其他权利义务进行了约定。
2014年5月4日，原、被告签订《交地确认书》，被告将编号为庆国土出字(2014)15号地块及地上建筑物向原告进行交付。随后，原告便积极推进项目的开发建设。因该地块上存在两幢不可移动文物，被告违反《中华人民共和国文物保护法》的强制性规定将文物出让给原告，且未按《中华人民共和国文物保护法》的要求，就出让地块上文物的保护措施和处理意见报请省级文物保护单位批准，导致该地块的项目开发停滞。
原告就此多次与被告沟通协商，并向被告申请对土地出让合同进行变更，将不可移动文物及文物占地从原有出让范围内剥离并重新核定土地出让金。被告一方面于2014年8月25日向原告作出《关于沿江路原活塞环厂地块有关问题的复函》，明确两幢不可移动文物的房产所有权归原告所有，于2015年元月20日向原告下发《告知函》，将土地出让金、违约金及利息的时间延期至2015年2月25日，并同意变更土地出让合同，重新约定开竣工时间；另一方面，被告又着手对案涉地块的规划进行调整，将不可移动文物及文物占地从原有出让范围内剥离。
2015年3月4日，被告向原告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》(庆国土资函[2015]99号)，决定单方解除原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》且不予返还原告已经缴纳的1222万元定金。
原告收到该通知后，多次与被告沟通，并向被告发函申请撤销单方解除合同及没收原告缴纳的1222万元的行为。但被告多次向原告口头表示，案涉地块已在重新规划中，待新规划公示后，将重新与原告签订出让合同。
2017年1月6日，原告为配合涉案地块重新规划并重新申报项目开发建设手续的需要，向安庆市土地收购储备中心交回了涉案地块。当原告与被告沟通、协商项目重新申报及重新签订出让合同时，被告却坚持认为原、被告的《国有建设用地使用权出让合同》已经解除，原告缴纳的1222万元定金不予返还。
原告认为，被告违反《中华人民共和国文物保护法》的强制性规定，将不可移动文物出让给原告，且未就出让地块上文物的保护措施和处理意见报请省级文物保护单位批准。被告出让的地块及地上建筑物存在重大瑕疵，且单方解除出让合同并不予返还原告已缴纳的1222万元定金的行为违法。
因原告已经向土地收储中心交回涉案地块，合同实际上已经解除，被告迟迟未就调整规划后的项目及地块与原告重新订立出让合同。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求判令：1、被告赔偿因被告单方解除原被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》及不予返还1222万元定金的违法行为给原告造成的经济损失3924506.37元并按同期银行贷款利率的标准从2014年3月23日起至被告实际全额返还土地出金之日止的利息；2、案件受理费由被告承担。
原告向法庭提交了以下主要证据：
1、原告营业执照、法定代表人身份证明复印件各1份,证明：原告的主体资格。
2、被告组织机构代码查询单1份,证明：被告的主体资格。
3、2013年4月24日安庆市城乡规划委员会《会议纪要》、2013年11月25日中共安庆市委办公室、安庆市人民政府办公室《会议纪要》、2013年12月14日安庆市国土资源局《关于千年宜城记忆广场项目用地的预审意见》(庆国土资预[2013]50号)、2014年2月19日中共安庆市委宣传部《会议纪要》复印件各1份，证明：2013年、2014年，安庆市人民政府、安庆市城乡规划建设局、安庆市国土资源局等多个部门就千年宜城记忆广场项目的开发建设与安庆帝雅艺术品有限公司进行多次沟通、磋商并确定案涉项目建设地块、案涉项目的定位、建设原则及项目规划设计方案等项目形成相关的背景。
4、庆国土出字[2014]13、15、16地块《国有建设用地使用权挂牌出让文件》复印件1份，证明：被告要求涉案地块竞买人为注册资金不得低于1亿元人民币并承诺若原告经营不善，被告按土地成交价及银行同期基准利率收回土地使用权、出让范围包括已建建筑物、原告系安庆帝雅艺术品有限公司为涉案项目开发设立的专门的项目公司及涉案土地性质是文化娱乐用地的事实。
5、《国有建设用地使用权出让合同》(编号：340802出让[2014]011号)及土地出让金1222万《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》复印件各1份，证明：1.2014年5月21日，原被告双方签订《建设用地使用权出让合同》，约定：土地使用权出让价款为人民6110万元，定金为人民币1222万元，定金抵作土地出让价款；出让价款分两期缴清，第一期于2014年6月15日前付3055万元，第二期于2014年11月15日前付3055万元；受让人延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不支付的，出让人有权单方解除合同；出让范围包含涉案项目地块使用权及地上不可移动文物两幢、新建建筑三幢的事实。2.原告依约支付土地出让金1222万元的事实。
6、2014年8月25日，被告作出的庆国土资函[2014]439号《关于沿江路原活塞环厂地块有关问题的复函》复印件1份，证明：被告将涉案项目地块所附两幢不可移动文物转让给原告，出让范围包含涉案项目地块使用权及地上不可移动文物两幢、新建建筑三幢的事实。
7、2015年1月20日，被告向原告发出《告知函》复印件1份，证明：原、被告双方将涉案项目地块土地使用权出让金第二期的交付时间延期至2015年2月25日的事实。
8、2015年3月4日，被告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》(庆国土资函[2015]99号)复印件1份，证明：2015年3月4日，被告违法解除《建设用地使用权出让合同》并不予返还原告已支付的1222万元土地出让金的事实。
9、2014年10月25日，原告向被告寄发《关于千年宜城记忆广场有关文物保护问题的专项报告》、2015年3月19日，原告向被告寄发《函》、2016年9月13日，原告向被告寄发《安庆蒂雅艺术品有限公司关于”千年宜城记忆广场”文化项目有关情况的汇报》复印件各1份，证明：原告因被告违反我国强制性法律规定出让不可移动文物，导致项目建设停滞，就相关问题向被告发函，申请就涉案项目用地规划进行调整，剥离不可移动文物，重新确定土地出让金，主张相关权益的事实。
10、2015年7月2日，被告作出的《关于安庆蒂雅艺术品有限公司千年宜城记忆广场项目用地审查意见的函》(庆国土资函[2015]515号)、2015年8月12日，安庆市城乡规划局作出的《关于安庆蒂雅艺术品有限公司千年宜城记忆广场项目选址意见函》(庆规[2015]441号)、2015年12月10日，安庆市城乡规划局《”安庆市LC01单元0410地块控制性详细规划”公示公告》及公告所附图则、规划图复印件各1份，证明：被告就涉案项目地块上的不可移动文物进行剥离并重新规划的事实。
11、《交地管理确认书》复印件1份，证明：为配合涉案地块重新规划并重新申报项目开发建设手续的需要，2017年1月6日，原告,向安庆市土地收购储备中心交回了涉案地块的事实。
12、2017年3月2日，安庆市人民政府向国开行安徽省分行出具的《关于安庆市帝雅艺术品有限公司千年宜城记忆广场改造项目变更事项的说明》复印件1份，证明：千年宜城记忆广场改造项目地块进行了调整、变更的事实。
13、安庆市帝雅艺术品有限公司与深圳市建筑设计研究总院有限公司签订的《建设工程设计合同》及设计费支付凭证、安庆市帝雅艺术品有限公司与安庆中城设计咨询有限公司签订《咨询合同》及咨询费支付凭证、安庆市帝雅艺术品有限公司与上海圣博华康创意规划咨询有限公司签订的《安庆市帝伯格茨活塞环厂改造策划与概念规划项目服务合同》及服务费用支付凭证复印件各1份，证明：原告为项目的开发建设支付设计费、咨询费、服务费共计人民币51.8万元的事实。
14、原告与安庆市新潮建筑安装工程有限公司签订的《建设工程施工合同》及《项目工程前期费用结算表》复印件各1份，证明：原告为项目的开发建设，产生了项目工程前期费用人民币3406506.37元的事实。
15、网页截图复印件1份，证明：因被告转让不可移动文物，导致市民反抗、抵制行为激烈，原告无法对项目进行开发建设的事实。
被告安庆市国土资源局辩称：一、被告出让涉案宗地的行为符合法律规定，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效；二、被告解除土地出让合同符合法律规定和合同约定，原告依法应当承担违约责任；三、原告的诉讼理由依法不成立，其赔偿请求没有法律依据。综上所述，被告土地出让行为符合法律规定，双方签订的土地出让合同合法有效；原告未履行缴纳土地出让价款的义务，违反了法律规定和合同的约定，依法应当承担违约责任，被告根据法律规定和合同的约定解除土地出让合同的行为符合法律规定，原告赔偿请求没有法律依据。恳请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告在法定期限内向法庭提交了以下主要证据：
1、统一社会信用代码证复印件1份。
2、《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的函》(庆国土资函[2014]90号)、安庆市文化广电新闻出版局《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的复函》(文广新物[2014]78号)，证明被告针对涉案宗地上存在的文物在出让前已征求市文物主管部门的意见，并获得回复。
3、土地使用权出让档案，证明原告知晓涉案宗地上存在文物的事实，被告出让涉案地块符合法律规定，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，且被告依约履行了交地义务，而原告没有依约履行缴纳土地出让价款义务。
4、迎江国土分局于2014年6月16日《缴款提示》，被告于2014年8月14日作出的《关于再次催缴土地出让价款的函》(庆国土资函[2014]412号)及2014年10月21日作出的《关于拟解除土地出让合同的函》(庆国土资函[2014]556号)，证明原告未依约按时履行缴纳土地出让价款义务，经被告催缴后仍未缴纳，被告拟作出解除合同的情况。
5、2015年3月19日，安庆市土地管理委员会《2015年第一次主任会议纪要》、2015年1月20日，被告作出的《告知函》、2015年3月4日，被告作出的《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》(庆国土资函[2015]99号)，证明经安庆市土地管理委员会主任会议研究，决定将涉案地块上存在的文物实际占地面积从原出让面积中扣除，同时扣除该部分土地出让金，文物交给市文物部门管理。并对缴纳土地出让金进行了延期。被告将会议内容、办理变更手续、交地出让价款时间及解除合同等事项告知原告后，原告未按期办理变更手续、交纳土地出让价款；被告据此解除合同符合法律规定及合同约定。
6、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国合同法》相关条款。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据做如下确认：
原告提交的证据1-11、15，本院已于另案认定，故不再赘述；
原告提交的证据13-14，与本案没有关联性，本院不予认定；
被告提交的证据1-6，本院已于另案认定，故不再赘述。
本院根据当事人的陈述及采信的证据，确认以下案件事实：
2014年3月27日，被告安庆市国土资源局发布国有建设用地使用权挂牌出让公告(庆国土资告字[2014]06号)，公开出让庆国土出字[2014]13、15、16号地块的国有建设用地使用权。原告通过竞拍获得竞买人资格，于2014年5月21日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号：3408002014B01719)，合同约定：出让宗地编号为庆国土出字[2014]15号，宗地坐落于沿××号(原活塞环厂地块)。国有建设用地使用权出让价款为人民币6110万元，定金为1222万元，定金抵作土地出让价款。出让价款于2014年6月15日前支付3055万元，2014年11月15日前支付3055万元。出让人同意在2014年5月15日前将出让宗地交付给受让人，受让人在合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，主体建筑物性质为博物馆。受让人同意在合同项下宗地建设项目在2014年9月15日之前开工，在2015年9月15日之前竣工。原、被告双方还对违约责任进行了约定：受让人应当按照合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款(不计利息)，收回国有建设用地使用权，该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整；但出让人愿意继续利用该宗地范围内已建的建筑物、构筑物及其附属设施的，应给予受让人一定补偿。2014年4月23日，原告交付1222万元定金。2014年5月4日，被告协同安庆市人民政府、安庆市土地收购储备中心向原告交付出让宗地。
另查明，2014年3月21日，经被告安庆市国土资源局向安庆市文化广电新闻出版局发出《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的函》，2014年3月26日，该局向被告作出《关于明确原活塞环厂地块出让有关问题的复函》，明确该地块上总共保留建筑五幢，其中三幢为新建筑，两幢不可移动文物建筑。并明确对不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准，必须遵守”不改变文物原状”的原则。
2014年6月16日，迎江区国土分局向原告发出《缴款提示》，要求其按照合同约定的期限按时缴纳土地出让价款。2014年8月14日，被告安庆市国土资源局向原告发出《关于再次催缴土地出让价款的函》(庆国土资函[2014]412号)，要求原告按期缴纳土地出让价款。2014年10月21日，被告向原告发出《关于拟解除土地出让合同的函》(庆国土资函[2014]556号)，告知原告其根据合同第三十条的规定，拟解除合同。
2014年10月25日，原告根据《中华人民共和国文物保护法》第二十四条”国有不可移动文物不得转让、抵押”的规定，向被告作出《关于千年宜城记忆广场有关文物保护问题的专项报告》，要求根据《中华人民共和国合同法》第五十四条”因重大误解订立的合同，当事人一方有权请求人民法院撤销或者仲裁机构变更或者撤销”的规定对涉案地块上不可移动文物及文物所占的土地从出让地块的出让范围中予以剥离，请求对土地出让合同进行变更。2015年3月19日，原告针对出让地块上的文物问题再次向被告发函。
2015年1月5日，安庆市土地管理委员会召开第一次主任会议，该会议同意按照文物实际占地面积从原出让面积中扣除，同时扣除该部分土地的出让金，文物交给市文物管理部门管理，竞得人支付土地出让金、违约金及利息的时间延期至2015年2月25日，同时变更土地出让合同，签订补充协议，重新约定开竣工时间。如果在此期限内，地块竞得人仍未交清所有款项，到期则依法收回土地使用权，解除土地出让合同，没收该公司已缴纳的土地竞买保证金。2015年1月20日，被告向原告发出《告知函》，将2015年1月5日召开的安庆市土地管理委员会召开2015年第一次主任会议的内容告知原告。2015年3月4日，被告作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》(庆国土资函[2015]99号)，作出解除与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》及不予返还1222万元定金的决定，并要求原告收到通知之日后5日内退还占用的土地，移交给安庆市土地储备中心。2017年1月6日，原告出让地块移交给安庆市土地收购储备中心。原告认为，被告单方解除原被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》及不予返还1222万元定金的行为违法，要求被告赔偿因此造成的经济损失3924506.37元及其银行利息。
本院认为，《国家赔偿法》第三十六条第(七)项规定：返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。2017年1月6日，原告与安庆市土地收购储备中心、安庆汇众物业管理有限责任公司签订《交地管理确认书》，将案涉地块移交给市土地收储中心，《国有建设用地使用权出让合同》此时实际解除，利息因自此时按同期银行存款利息计算。故原告要求被告赔偿其期银行贷款利率的标准从2014年3月23日起至被告实际全额返还土地出金之日止的利息，不予支持。
《国家赔偿法》第三十六条第(八)项规定：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告主张的损失中有安庆市帝雅艺术品有限公司与深圳市建筑设计研究总院有限公司的设计费、与上海圣博华康创意规划咨询有限公司的服务费等，并非本案行政行为造成的直接损失，故不予支持。
据此，为保护公民合法权益，监督行政机关依法行政，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款、第十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第(十一)项、第七十八条、《国家赔偿法》第四条第(四)项、第三十六条第(七)项、第(八)项之规定，判决如下：
被告安庆市国土资源局应在本判决生效之日起30日内赔偿原告安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司定金1222万元的利息损失(自2017年1月6日起至实际全额返还土地出金之日止，按同期银行存款利率计算)；
驳回原告安庆市千年宜城记忆广场投资管理股份有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告安庆市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 晋德忠
人民陪审员 彭革成
人民陪审员 张红雨
二〇一八年二月二日
书 记 员 王 燕
附本案适用的法律条文：
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十一条第一款行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
第十五条第一款原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条第一款人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
……
(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;
……
第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
《国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行驶行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
……
(四)造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
(七)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息;
(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。