上海辰昕礼仪用品服务中心与上海市虹口区市场监督管理局等处罚决定及行政复议决定上诉案
上海辰昕礼仪用品服务中心与上海市虹口区市场监督管理局等处罚决定及行政复议决定上诉案
上海市第一中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）上海辰昕礼仪用品服务中心。
法定代表人陶文武，总经理。
委托代理人许宏伟，上海市尚伟律师事务所律师。
委托代理人袁慧萍，上海市尚伟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市虹口区市场监督管理局。
法定代表人胡伟文，局长。
委托代理人郑取，该局工作人员。
委托代理人周翀，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）上海市工商行政管理局。
法定代表人陈学军，局长。
委托代理人欧佳琦，该局工作人员。
委托代理人程里，该局工作人员。
上诉人上海辰昕礼仪用品服务中心（以下简称：辰昕礼仪中心）因工商行政处罚决定及行政复议决定一案，不服上海市徐汇区人民法院（2017）沪0104行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月2日立案后，依法组成合议庭，于同年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人辰昕礼仪中心的委托代理人许宏伟、袁慧萍，被上诉人上海市虹口区市场监督管理局（以下简称：虹口市监局）的负责人张某、委托代理人郑取、周翀，被上诉人上海市工商行政管理局（以下简称：市工商局）的委托代理人欧佳琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2016年5月16日市工商局接到来信，反映上海市各大殡仪馆对火化棺（卫生棺）的垄断问题。2016年5月18日虹口市监局接到市工商局转办件，要求协办有关火化棺垄断问题。2016年6月21日、23日虹口市监局对上海市XX中心（以下简称：XX中心）及辰昕礼仪中心进行现场调查，经查认为辰昕礼仪中心涉嫌违反《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称：《反法》）第三十条规定，构成利用被XX中心指定经营的地位滥收“管理费"的行为。由于辰昕礼仪中心注册地址不在本市虹口区，且该违法行为可能涉及全某，2016年6月30日虹口市监局向市工商局申请将辰昕礼仪中心涉嫌不正当竞争案件交其统一调查处理。2016年7月6日市工商局批复，将该案交虹口市监局查办。2016年7月12日虹口市监局立案调查。因案情复杂，2016年10月8日虹口市监局经批准决定延长办案期限三十日。2016年11月4日虹口市监局经集体讨论决定继续延长办案期限，并将两次延长A局。2017年1月6日虹口市监局向辰昕礼仪中心送达《行政处罚听证告知书》。2017年1月12日虹口市监局收到辰昕礼仪中心的听证申请。听证会原定于2017年1月24日举行，但1月23日虹口市监局收到辰昕礼仪中心延期听证申请，经批准同意其延期。2017年2月27日虹口市监局举行听证会，并于3月13日出具《听证意见书》。2017年5月4日虹口市监局向辰昕礼仪中心作出虹市监案处字[2017]第090201615122号《行政处罚决定书》，并于同年5月5日送达辰昕礼仪中心。
上述《行政处罚决定书》查明，辰昕礼仪中心系XX中心全额投资设立的全民所有制企业，并被XX中心指定承担A馆、B馆、C馆(以下简称：“三馆")全部殡葬用品的采购配送及售后服务。自2010年至案发，辰昕礼仪中心通过邀请招标方式确定火化棺商品的供应商，并利用被指定经营者的地位，统一控制各供应商的销售渠道以及“三馆"的采购渠道，并且强制收取“管理费"。决定书又查明，XX中心是上海市民政局（以下简称：市民政局）所属事业单位，受该局委托，对市属“三馆"和该中心投资开办的企业的服务业务和经营活动实施管理，具有一定的行政管理职能。XX中心运用行政权力，赋予辰昕礼仪中心被指定经营者的地位，控制和限定了“三馆"火化棺的采购、销售渠道，限制了其他经营者进入上述经营交易途径，扰乱、阻碍了市场的公平竞争的正常秩序。虹口市监局认定辰昕礼仪中心利用被指定经营者的地位，控制各火化棺供应商销售渠道，并利用同各供应商签订《火化棺销售协议》，在无法定依据的情况下对“三馆"收取“管理费"，构成了《反法》第三十条所指“滥收费用"行为，依法应当作出处罚，因辰昕礼仪中心违法经营数额巨大，故从重处罚。XX中心作为市民政局下属具有行政管理职能的事业单位，通过制定《上海市XX中心殡葬用品采购、配送、销售、结算办法》（20091228版）（以下简称：《殡葬用品办法》）等一系列内部文件，对市属“三馆"的火化棺实行统一采购、统一配送、统一定价，排除其他经营者进入该销售市场的可能性，限制其他经营者参与市场竞争的权利，构成了《反法》第七条所指“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动"的行为。根据《反法》第三十条规定“政府及其所属部门违反本法第七条规定，限定他人购买其指定的经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款"和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，决定责令辰昕礼仪中心改正并处罚如下：一、没收违法所得人民币3,207,577.81元；二、罚款6,415,155.62元。
因对该行政处罚决定不服，2017年7月4日辰昕礼仪中心向市工商局申请行政复议。因材料不齐全，次日市工商局作出《补正行政复议申请通知书》，要求辰昕礼仪中心补正。2017年7月11日市工商局收到补正材料，并依法受理。同日，市工商局向虹口市监局发出《行政复议答复通知书》。2017年7月24日虹口市监局提交答复书及相关证据材料。经审查，2017年8月14日市工商局作出行政复议决定，维持虹口市监局的处罚决定，并将《行政复议决定书》邮寄给辰昕礼仪中心。辰昕礼仪中心不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定和行政复议决定。
原审认为，虹口市监局作为县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为具有监督检查职权。XX中心作为市民政局下属的事业单位，受该局委托，对“三馆"以及该中心投资开办的企业的服务业务和经营活动实施管理，具有一定的行政管理职能，属于《反法》第七条所规定的政府所属部门。其通过制定《殡葬用品办法》等内部文件，对市属“三馆"的火化棺实行统一采购、统一配送、统一定价，排除其他经营者进入该销售市场的可能性，限制其他经营者参与市场竞争的权利，构成《反法》第七条规定“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动"的行为。辰昕礼仪中心利用被XX中心指定经营者地位，控制“三馆"火化棺的采购渠道。各火化棺供应商必须与该中心签订销售协议，再通过该中心控制的采购渠道将火化棺销往“三馆"，且辰昕礼仪中心从中收取“管理费"，并最终转嫁给消费者。辰昕礼仪中心利用被指定经营者地位，强制收取“管理费"的行为属于《反法》第三十条所指“滥收费用"行为，应当依法予以处罚。因辰昕礼仪中心违法经营数额巨大，故从重处罚。故虹口市监局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当。市工商局依照《中华人民共和国行政复议法》规定，履行行政复议职责。自收到辰昕礼仪中心行政复议申请后，依法予以受理、审查并作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，亦无不当。遂判决驳回辰昕礼仪中心的诉讼请求。判决后，辰昕礼仪中心不服，上诉于本院。
上诉人辰昕礼仪中心上诉称，市民政局委托XX中心对该局所属“三馆"的人、财、物及经营活动进行管理，这是对系统或企业内部的行政事务和经营活动的管理权，不是对殡葬行业的行政管理权，故XX中心不能成为《反法》第七条规定的“政府及其所属部门"；XX中心制定《殡葬用品办法》等一系列文件的行为，是对系统内部下属企业经营活动的集中管理行为，目的是降低管理成本、形成批量优势、控制采购成本、减少廉政风险，并不涉及本市其余12家殡仪馆，消费者和“三馆"以外的其他殡仪馆完全可以从未中标的经营者处购买同类产品，被上诉人虹口市监局认定上诉人“排除其他经营者进入该销售市场的可能性，限制其他经营者参与市场竞争的权利"和“由此造成本市市区消费者无其他购买火化棺途径的局面，也造成了限制其他经营者参与正当经营活动的后果"，与事实不符；上诉人为“三馆"采购火化棺提供招投标、签约、下单、配送、售后及结算等服务，由此收取“管理费"，是市场经营主体之间就提供和接受服务约定的民事法律行为，并不违反禁止性法律规定。因此，上诉人受XX中心指定履行对“三馆"的管理职能，未扰乱市场公平竞争秩序，不存在“滥收费用"的行为，被诉行政处罚决定及行政复议决定适用法律、法规错误，请求二审法院撤销原判、改判支持其诉讼请求。
被上诉人虹口市监局辩称，XX中心是具备行政管理职能的政府所属部门，该中心通过制定《殡葬用品办法》等一系列文件，对市属“三馆"的火化棺实行统一采购、配送和定价，并指定上诉人作为“三馆"火化棺采购的唯一经营者，已构成滥用行政权力限定“三馆"和供应商通过其指定的经营者进行交易的违法行为；上诉人通过邀请招标方式确定火化棺的供应商，实际控制了“三馆"对火化棺的采购渠道，使得其他火化棺供应商无法通过市场竞争进入上述交易环节；上诉人利用被XX中心指定管理的地位，向“三馆"收取“管理费"，将该费用隐含在火化棺的采购成本中，与火化棺的采购价和其他费用一起，形成火化棺的“进馆价"，又按照1.95倍左右的利润率形成火化棺的零售价，最终将“管理费"转嫁给消费者，已构成“滥收费用"的违法行为。因此，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市工商局辩称，其作出的行政复议决定合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，被上诉人虹口市监局、市工商局仍分别以一审时已向原审法院提供的职权、事实、法律和程序方面的证据、依据证明其作出的行政处罚决定和行政复议决定合法。各方当事人仍坚持一审中的诉辩称和举质证意见。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《反法》第三条第二款规定，被上诉人虹口市监局作为本市虹口区人民政府工商行政管理部门，对不正当竞争行为进行监督检查，依法具有作出本案被诉行政处罚决定的行政职权。
《反法》第七条第一款规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。"该法第三十条规定：“政府及其所属部门违反本法第七条规定，限定他人购买其指定的经营者的商品、限制其他经营者正当的经营活动，或者限制商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令其改正；情节严重的，由同级或者上级机关对直接责任人员给予行政处分。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。"本案中，上诉人辰昕礼仪中心对于其受XX中心指定，承担对供应商的招标、准入、评价、淘汰和火化棺的采购、销售、配送、结算等统一管理工作以及收取“管理费"的事实和收费数额均无异议，但认为：1、XX中心不承担行政管理职能，不具备适用《反法》第七条的主体资格；2、上诉人收取“管理费"亦不属于《反法》第三十条规定的“滥收费用"的行为。各方当事人对上述问题的不同观点构成本案的两个争议焦点。
关于被上诉人虹口市监局认定XX中心为《反法》第七条所指的政府所属部门是否正确的问题。本院认为，根据市民政局官网对于XX中心主要职责的表述，XX中心是市民政局所属事业单位，承担的主要职责是：受市民政局委托，对市属殡仪馆和中心投资举办的企业（包括中心控股的公墓、生产经营单位）的干部人事、财务（国有资产）、服务业务和经营活动实施管理。本案中，XX中心通过制定《殡葬用品办法》等一系列文件，对本市相关殡葬用品实施采购、配送、销售、结算等环节的统一管理，事实上行使了部分行政管理职权，具有行政管理色彩，即使XX中心作为事业单位依法不具有行政管理职能，其对殡葬用品实施统一管理的行为亦应当视为受市民政局委托，由市民政局作为政府所属部门承担相应的行政法律后果，因此，虹口市监局将XX中心认定为《反法》第七条所指的政府所属部门，并无不当。
关于上诉人辰昕礼仪中心向市属“三馆"收取“管理费"是否构成《反法》第三十条规定的“滥收费用"的问题。本院认为，殡葬服务业务和经营活动的管理应由XX中心承担。XX中心作为市民政局下属事业单位，实施对殡葬用品的统一管理，不应当滥收费用。现XX中心投资设立辰昕礼仪中心，并指定辰昕礼仪中心对“三馆"和火化棺供应商之间的采购、配送、销售、结算等服务实施统一管理。辰昕礼仪中心作为被指定的管理者，通过和火化棺供应商签订《火化棺销售协议》，将火化棺配送至“三馆"的行为，限定了“三馆"对于火化棺的采购渠道和火化棺供应商的销售渠道，成为火化棺采购、销售、配送、结算等活动的实际经营者。在此过程中，辰昕礼仪中心向“三馆"收取“管理费"，并将该笔费用和火化棺采购价等一起，计入火化棺的殡仪馆进价，再乘以1.95的系数计算出火化棺的零售价销售给消费者，将“管理费"最终转嫁由消费者承担，已构成《反法》第三十条规定的“被指定的经营者借此……滥收费用"的违法行为。
综上，被上诉人虹口市监局认定上诉人辰昕礼仪中心是政府所属部门指定的经营者，利用被指定的地位实施了在火化棺经营活动中滥收费用的行为，并据此作出没收违法所得和罚款的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律并无不当。
被上诉人虹口市监局经被上诉人市工商局批复查办本案，经立案、调查、听证、复核和延长办案期限后作出被诉行政处罚决定，执法程序合法。
被上诉人市工商局作为被上诉人虹口市监局的上一级行政主管部门，具有作出以虹口市监局为被申请人的行政复议决定的职权。该局受理上诉人辰昕礼仪中心提出的行政复议申请后，经审查作出维持行政处罚决定的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的复议程序，认定事实和适用法律亦无不当。
综上所述，被上诉人虹口市监局作出的行政处罚决定职权依据充分、认定事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法。被上诉人市工商局行政复议决定予以维持，并无不当。原审判决驳回上诉人辰昕礼仪中心要求判决撤销行政处罚决定和行政复议决定的诉讼请求亦无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民50元，由上诉人上海辰昕礼仪用品服务中心负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 周瑶华
审 判 员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一八年三月二十九日
书 记 员 贾 菁