杭州拱墅煤气有限公司与杭州市城市管理委员会城乡建设行政管理:其他(城建)一审行政判决书
杭州市拱墅区人民法院
行政判决书
原告杭州拱墅煤气有限公司。
法定代表人秦为树，董事长。
委托代理人（特别授权代理）蒋月文，总经理。
被告杭州市城市管理委员会。
法定代表人翁文杰，主任。
委托代理人（特别授权代理）冯立群、朱燕，工作人员。
原告杭州拱墅煤气有限公司（以下简称拱墅煤气）诉被告杭州市城市管理委员会（以下简称市城管委）不履行行政许可法定职责及行政赔偿一案，于2017年3月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2017年4月21日公开开庭进行了审理。原告拱墅煤气的法定代表人秦为树及其委托代理人蒋月文，被告市城管委的委托代理人冯立群、朱燕到庭参加诉讼。经审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
原告拱墅煤气诉称：本公司成立于1993年3月18日，注册资本1250万元，曾在杭州市××26个供应站和十五万余瓶装燃气用户，是长期专业从事瓶装燃气经营单位，也申领过以及续领过数次燃气经营许可证。申领依据是国务院第583号令。原告现有的燃气经营许可证有效期限自2012年5月30日到2016年5月29日，到期后被告市城管委仍予以续期到2016年10月30日。后原告多次向被告申请续领瓶装燃气经营许可证，被告不予续发；并以各种理由要求原告“挂靠”、“并入”有燃气储备站的单位，以灌装企业名称方可发放经营许可证。本公司经营场所、周边环境没变化，国家的法律法规没有变，企业设施设备及管理制度得到了很大的提升，被告不予发放瓶装燃气许可证没有法律依据。由于被告造成原告财产及用户赔偿等损失，请求法院依法赔偿。为此，原告诉请判令：1．被告为原告续发瓶装燃气供应经营许可证；2．被告赔偿原告经济损失300万元；3.被告承担本案诉讼所有费用。
原告向本院提供以下证据：
1．拱墅煤气等单位向市城管委及其下属杭州市公用事业监管中心（以下简称公用中心）作出的《关于申请续领瓶装燃气经营许可证的报告》、公用中心出具的杭公监函〔2016〕4号《关于杭州拱墅煤气有限公司等3家单位申请续领燃气经营许可证的回复》，被告作出的杭城管许补告字〔2016〕第1号、第2号《行政许可材料补正告知书》（以下简称《补正告知书》），证明原告向被告提出申请续领燃气经营许可证，被告没有履行职责。
2．杭州通用能源技术开发有限公司的《营业执照》、《燃气经营许可证》（截止2016年10月30日），该公司以“杭州之江液化气有限公司顾家畈路供应站”名称取得的新《营业执照》及《燃气经营许可证》，证明被告强行要求原瓶装燃气供应企业并入综合经营企业，并在设施工程建设未发生变化的情况下准予燃气经营。
被告市城管委辩称，一、被告对原告作出的原行政许可决定合法合规。2014年11月19日，住房和城乡建设部印发《燃气经营许可管理办法》（建城〔2014〕167号，以下简称“住建部〔2014〕167号文件”）未发布前，被告先后根据下列文件中有关燃气经营许可条件和申报材料要求的相关规定，认为原告符合申报条件，准予发放燃气经营许可证，包括：建设部《城市燃气和集中供热企业资质管理规定》（1996年7月1日建设部令第51号）、浙江省建设厅《关于印发浙江省城市燃气企业资质管理实施细则>的通知》（浙建城〔1999〕12号）、浙江省建设厅《关于印发<浙江省瓶装燃气经营许可管理办法>的通知》（浙建城〔2007〕119号）、国务院《城镇燃气管理条例》（2010年11月19日国务院令第583号公布，2016年2月6日国务院令第666号修订）、浙江省住房和城乡建设厅《关于贯彻城镇燃气管理条例有关事项的通知》（建城发〔2012〕185号）、杭州市城市管理委员会《关于转发省住房和城乡建设厅<关于贯彻城镇燃气管理条例有关事项的通知>的通知》（杭城管委〔2012〕244号）等（上述文件以下均以其文号简称）。原告所持旧燃气经营许可证有效期为2012年5月30日至2016年5月29日，燃气经营许可证发放条件发生重大变化。该文件第五条第（三）项规定，申请燃气许可需要“有符合国家标准的燃气设施”，其中包括“燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收合格并依法备案”。拱墅煤气不能满足该条件，故无法在原有经营许可证有效期届满后延续许可。2015年9月1日，浙江省建设厅印发的《关于贯彻实施〈燃气经营许可管理办法〉和〈燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法〉的通知》（浙建〔2015〕4号）开始实施，对原浙建城〔2007〕119号文件予以废止。至此，申请燃气经营许可证必须具备的条件明确了包括“燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收合格并依法备案”。二、被告在原告燃气经营许可证到期前提醒告知，尽到告知义务。根据《行政许可法》，原告申请燃气经营许可证延续应该在行政许可有效期届满30日前提出申请。被告下属公用中心于2016年5月10日向原告送达《燃气经营许可证有效期到期提醒单》，告知原告燃气经营许可证将于5月29日届满，尽到了告知义务。考虑时值G20峰会筹备期，为保障民生供应，5月27日召集相关企业开会同意将许可有效期临时延续至2016年10月30日。三、原告未提出合法有效的燃气经营许可证延续申请，被告未作出不予受理或不予许可的决定。2016年11月4日，被告根据原告的申请，向其作出杭城管许补告字〔2016〕第2号《补正告知书》，并未受理原告的行政许可申请。原告没有再次提出申请，故被告并未作出不予受理或不予许可的决定。四、原告诉称被告要求原告“挂靠”、“并入”有燃气储备站单位，并以罐装企业名称方可发放经营许可证，说法不成立。被告系为维护瓶装燃气供应企业的切身利益、保障主城区瓶装燃气的供应稳定，建议主城区仅有的4家满足经营许可要求的燃气综合经营企业从大局出发，履行社会责任，本着公平公正的原则，通过收购、合股等形式吸收原瓶装燃气供应经营企业，使不能满足新的许可条件要求的瓶装燃气供应企业成为综合经营企业所属站点，瓶装燃气供应经营企业负责人由法人变为瓶装燃气综合经营企业员工合股人，从业人员可在自觉自愿的情况下继续从事瓶装燃气经营工作。不存在原告诉称的强行“挂靠”、“并入”有燃气储备站单位，并以罐装企业名称方可发放经营许可证的情况。综上所述，被告已认真履行管理职能，并积极主动解决原瓶装燃气供应经营企业所面临的许可延续问题。原告未提出符合法定形式的燃气延续许可延续申请，被告不存在不予发放燃气许可的情形。原告诉求被告续发燃气供应经营许可证、赔偿企业的经济损失300万的理由于法无据。请求法院驳回原告诉讼请求。
被告向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1．建设部令第51号，证明燃气经营许可最初规定只有贮配站才可从事瓶装液化气经营，发放《城市燃气企业资质证书》；
2．浙建城〔1999〕12号文件，证明供应经营许可内容出现，没有贮配站也可从事瓶装液化气供应经营，发给建设厅印制的《浙江省液化气供应企业资质证书》；
3．浙建城〔2007〕119号文件，证明有固定的、符合消防等安全条件的经营场所、瓶库及配套设施即可从事瓶装燃气供应经营，发放《浙江省瓶装燃气经营许可证》；
4．国务院第583号令节选，证明燃气经营许可证发放的法规依据；
5．建城发〔2012〕185号文件，证明2012年根据要求将《浙江省瓶装燃气经营许可证》换发为《燃气经营许可证》，有效期限为四年；
6．杭城管委〔2012〕244号文件，证明换发《燃气经营许可证》时，发证时间统一设定在2012年5月；
证据1-6系证明被告对原告颁发原许可证的依据。
7．杭州市城市管理委员会《关于贯彻落实<燃气经营许可管理办法>和<燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法>的通知》（杭城管委〔2015〕192号，以下简称文号）、《关于召开贯彻落实<燃气经营许可管理办法>和<燃气经营企业从业人员培训考核管理办法>专题会议的通知》、会议签到单，证明被告及省住建厅依照法律法规对燃气经营许可条件细化的具体内容，并告知原告企业许可条件的变化内容；
8．被告下属公用中心向原告作出的《燃气经营许可证有效期到期提醒单》，证明告知原告许可证即将到期；
9．被告下属公用中心《关于召开主城区G20峰会燃气行业安全服务保障工作第七次例会的通知》、《燃气企业有效性验证及换发证会签单》、《关于主城区瓶装燃气经营许可证到期换发和实名制销售管控工作会议备忘录》，证明告知原告续发临时许可证至2016年10月底，届满前未完成并购或未满足许可条件的，不再续发许可；
10．杭城管许补告字〔2016〕第2号《补正告知书》，证明告知原告许可申请材料不符合要求。
依据：《燃气经营许可管理办法》和《燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法》即住房和城乡建设部建城[2014]167号文件。
庭审质证时，各方对证据发表如下质证意见：
被告对原告提交的证据，真实性认可。对原告证据1中的《关于申请续领瓶装燃气经营许可证的报告》，认为是3家单位一起作出的，不符合申请许可“一件一申请”的要件，不是正式提出许可申请，而是信访的一种形式，但认可原告曾向被告窗口递交行政许可申请。对原告提交的证据2，认为其他单位是否办理许可证和本案无关。原告所说的现象，是为了维护瓶装燃气供应企业和用户的利益，在与现行法律法规不违背的情况下，采取的一种办理方式。
原告对被告提供的证据，对真实性无异议，但对证明对象有异议。证据1称最初规定只有贮配站才可从事瓶装液化气经营，但拱墅煤气自1993年3月开业，从来没有贮配站，一直都有经营许可证；证据2称没有贮配站也可从事瓶装液化气供应经营，正说明现在不予颁发许可证于法无据；证据9中续发到10月31日的许可证即将到期没有告知单，被告没有承担告知义务；证据10没有告知原告许可申请材料不符合要求，而是告知原告要补正材料。
原告对被告适用的法律依据有异议。应该是燃气综合经营单位需要有符合法定程序建设的燃气设施工程，且竣工验收、依法备案；但原告一类燃气供应单位是供应站，只要有固定场所和站点。被告的要求是针对综合经营单位。
本院对上述原、被告双方提供证据的真实性予以确认，对其证明事实将综合予以认定。
经审理查明：原告拱墅煤气于1996年5月30日成立并取得营业执照，一直从事瓶装燃气供应经营（含燃气具、钢瓶、减压阀、电动车的销售）。2012年5月30日，被告向原告核发了许可证编号为浙2012xxx008P的《燃气经营许可证》，该许可证载明根据《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）的有关规定，准许原告从事本证所载明的燃气经营业务，经营类别为瓶装燃气供应经营（液化石油气）；经营区域为杭州市；许可证有效期限为2012年5月30日至2016年5月29日止。2016年5月10日，被告书面提醒原告办理延续手续；5月27日，为保障G20峰会期间稳定，被告向原告核发了许可证编号为杭（临）201605002P的《燃气经营许可证》，有效期限为2016年5月30日至2016年10月30日。
2016年9月28日，原告等单位向被告提出《关于申请续领瓶装燃气经营许可证的报告》；10月27日、11月4日原告两次向被告下属公用中心窗口递交材料，提出瓶装燃气经营许可证延续申请。被告分别于当日作出杭城管许补告字〔2016〕第1号、第2号《补正告知书》。其中杭城管许补告字〔2016〕第1号主要载明，根据《燃气经营许可管理办法》第六条第（五）项的规定，要求原告收到通知起7日内补充提交燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件、供气气源单位燃气经营许可证。杭城管许补告字〔2016〕第2号《补正告知书》主要载明，根据《燃气经营许可管理办法》第六条第（五）项的规定，要求原告补充提交燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件。原告后因该材料事实上无法提供，未再行补交；但通过递交报告、投诉信访等多种形式反映问题，被告始终未予办理。
本院认为，《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。《浙江省燃气管理条例》第六条第一款规定，县级以上人民政府建设（或者城市管理、市政公用）行政主管部门（以下简称燃气主管部门）负责本行政区域的燃气管理工作。被告作为本市燃气主管部门，具有核发、延续燃气经营许可的法定职权。
《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。市城管委《关于贯彻落实<燃气经营许可管理办法>和<燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法>的通知》第一条第（三）项规定，已取得燃气经营许可证的燃气经营企业，在燃气经营许可证有效期届满需继续从事经营活动的，应在原燃气经营许可证届满前30日内向原发证部门提出申请，由原发证部门按照《燃气经营许可管理办法》的要求对申报材料进行审查，符合申请条件的，在规定时限内换发燃气经营许可证，新证有效期为四年；不符合申请条件的，应书面告知。被告辩称“原告未提出合法有效的燃气经营许可证延续申请，被告未作出不予受理或不予许可的决定”。本院认为，原告于2016年10月27日、11月4日两次向被告窗口递交许可证延续申请材料，并多次通过递交报告、投诉信访等形式反映问题，应认定原告已于许可有效期届满前（10月30日）提出申请。被告出具的杭城管许补告字〔2016〕第2号《补正告知书》虽形式上表现为过程性程序，但实际要求补正的材料属原告无法提供，被告亦未明确补正期限，后亦始终未予续证，故应视为被告当日即以补正告知的形式拒绝了原告的申请，且该《补正告知书》具有事实上的最终性，影响原告的合法权益，故原告有权提起诉讼，本院对被告的该抗辩不予采纳。
《城镇燃气管理条例》第十五条第一款规定，国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。本案中，原、被告的争议焦点是被告对原告不予续发燃气经营许可证是否违反上位法的规定。具体而言即被告以《燃气经营许可管理办法》（建城[2014]167号文件）第五条第（三）项、第六条第（五）项的规定为依据，认定原告作为瓶装燃气供应经营企业，不符合“燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收合格并依法备案”条件、不能提交“燃气设施建设工程竣工验收报告及备案文件”，故无法予以续发燃气许可证是否符合上位法《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号公布）的规定。本院就此认为，关于瓶装燃气供应站的设计要求，依据现行国家标准《城镇燃气设计规范》（GB500028-2006）规定，包括“宜采用敞开或半敞开式建筑”、“气瓶分区存放”、设置围墙、瓶库防火间距达标、与其他道路及公共建筑的间距达标等，《杭州市区燃气专项规划（2006-2020》（以下简称《杭州燃气规划》）还对用地面积等进行了规定，故供应站在设计、建造方面具有相应国家标准，申请燃气经营许可的瓶装燃气供应类企业应就其供应站符合国家标准提交相应材料。虽原告主张该类企业供应站一般系租赁，但无论建造或租赁，其均应就供应站的建设工程、经营场地符合国家标准提供相应材料。《燃气经营许可管理办法》将《城镇燃气管理条例》关于从事燃气经营活动的企业应当具备的条件（诸如“符合燃气发展规划要求”、“有符合国家标准的燃气气源和燃气设施”等）细化为“燃气设施工程建设符合法定程序，竣工验收合格并依法备案”，并未在上位法之外额外增设许可条件，不存在违反《行政许可法》的情形。并且，《城镇燃气管理条例》上述规定明确核发许可还需“法律、法规规定的其他条件”，作为地方性法规的《浙江省燃气管理条例》第十八条第二款规定，从事瓶装燃气经营的单位和个人，应当具备下列条件：（一）有稳定的、符合国家和省有关标准的燃气气源；（二）有符合国家标准的贮存、充装、配送等相应的场地、设施、设备和工具；……。该地方性法规的该相应规定亦明确从事瓶装燃气经营的单位需有符合国家标准的相应场地。故此，被告不予延续案涉行政许可的实体处理并无不妥，本院对原告的该主张不予支持。
就本案涉及的“挂靠”、“并入”问题，《杭州燃气规划》对液化石油气供应确定了如下方案：“远期市区内液化石油气钢瓶供应逐步由天然气取代，现有瓶装供应站逐步减少并向管道燃气尚未普及的远郊发展。……对现状不符合规划要求的瓶装供应站和气化站应进行合理撤并。”故被告对瓶装燃气供应类企业鼓励收购、合股、促进规范经营、管理，系出于推进燃气发展规划的远景考虑，具有积极履行燃气管理职责的相应依据。原告主张被告强行撤并、扰乱市场无相应依据，本院不予支持。
综上，原告符合提起诉讼的条件，但其申请被告为其续发燃气经营许可证并赔偿损失的理由不成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告杭州拱墅煤气有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杭州拱墅煤气有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达次日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 沈 晟
代理审判员 赵 蕾
人民陪审员 许雪梅
二〇一七年十二月五日
代书 记员 林珊珊