上诉人（一审被告）许昌市建安区住房和城乡规划建设局。住所地许昌市建安区兴业大楼。

法定代表人许铁军，任该局局长。

委托代理人杨亚楠，许昌市建安区城乡规划建设局工作人员。

委托代理人张毛丽，河南君志合律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）周学明，男，1962年1月28日出生，汉族，住河南省许昌县。

委托代理人周楚强，北京冠领律师事务所律师。

上诉人许昌市建安区住房和城乡规划建设局因与周学明行政处罚纠纷一案，不服鄢陵县人民法院（2017）豫1024行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人许昌市建安区住房和城乡规划建设局的委托代理人杨亚楠、张毛丽，被上诉人周学明及其委托代理人周楚强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

鄢陵县人民法院审理查明,上世纪90年代，原告周学明父亲周中央在原许昌县尚集镇周寨七组集体土地上建房居住。后经原许昌县土地管理局审批，周中央所建房屋占用土地为集体土地建设用地，并颁发有集体土地建设使用证，2001年至2002年间，原告又在该宅基地上增建二层砖混房屋900㎡左右。2017年3月8日许昌市建安区住房和城乡规划建设局在调查中发现，原告于2001年至2002年间所建房屋未经许可，涉嫌违反《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《河南省村庄和集镇规划建设条例》第二十一条第二款规定，并未补办《建设工程规划许可证》为由，立案查处。于2017年5月12日，被告许昌市建安区住房和城乡规划建设局以原告于2017年5月11日未取得建设工程规划许可证，在新元办事处周寨社区七组集体土地上建设二层砖混1处。建筑面积900多㎡，认定原告违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条。依据《城乡规划法》第六十八条规定，决定拆除原告违法建筑，并制作：建执罚决（2017）22号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》。原告不服，提起行政诉讼。

鄢陵县人民法院认为，原告周学明之父周中央于上世纪90年代期间依照农俗在原许昌县尚集镇周寨七组占地建房居住，经原许昌县土地管理局审批办理了集体建设用地，原告周学明又于2001年至2002年间在该土地上增建房屋，原告此行为本应依照法律法规相关规定办理建房手续，但未申办，其行为实为不当。但被告在无证据证明的情况下作出建执罚决（2017）22号“责令限期拆除违法建筑处罚决定书”认定原告于2017年5月11日未经许可在新元办事处周寨社区七组集体土地上建设二层砖混房屋的事实。其认定缺乏事实根据，应属认定事实不清，证据不足。被告认为原告违反了《村庄和集体规划建设管理条例》第十八条的规定，认为原告建房未取得建设工程规划许可证的行为违法。其认定无证据证明。且引用该条款系适用法律错误。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项，判决：撤销建执罚决（2017）22号许昌市建安区住房和规划局责令限期拆除违法建筑处罚决定。案件受理费50元，由被告许昌市建安区住房和城乡规划建设局负担。

上诉人许昌市建安区住房和城乡规划建设局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定“被告认定原告未经许可在新元办事处周寨社区七组集体土地上建设二层砖混房屋的事实缺乏事实依据，属认定事实不清、证据不足”。上诉人认为，一审法院认定是错误的。2001年至2002年间，被上诉人周学明在新元办事处周寨社区七组集体土地上建设二层砖混房屋，该房屋建设未取得建设工程规划许可证，一审中上诉人提交的“是否可以补办规划许可询问函和关于许昌县城建监察大队咨询相关规定许可问题的复函”足以证明。同时，被上诉人未办理建房手续即未办理建设工程规划许可证的事实一审法院已确认。由此说明，上诉人认定被上诉人未经许可在新元办事处周寨社区七组集体土地上建设二层砖混房屋的事实清楚，证据充分。而一审法院在肯定被上诉人建房行为为未办理建房手续实为不当的同时，又认为上诉人认定被上诉人未经许可在新元办事处周寨社区七组集体土地上建设二层砖混房屋的事实不清、证据不足，一审法院即肯定又否定的做法显然错误。二、一审法院认定“被告认为原告违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，认为原告建房屋未取得建设工程规划许可证的行为违法，其认定无证据证明且引用该条款系适用法律错误”。上诉人认为，一审法院的认定依然错误。上诉人在事实清楚、证据充分的前提下按照法律规定认定被上诉人行为违法并无不当，一审法院认为上诉人的认定无证据证明且引用该条例系适用法律错误显然不正确。综上，一审法院撤销涉案行政处罚决定，属判决错误。请求：撤销一审判决，依法改判，驳回一审原告的诉讼请求。

被上诉人周学明辩称，1、上诉人的房屋属于农村宅基地房屋，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第二款和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，涉及违建并不是由上诉人进行认定的。故上诉人无权作出处罚决定书。2、《中华人民共和国城乡规划法》是2008年才开始实施的，而被上诉人的房屋在90年代建成，后又进行加盖，故根据《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚不当。3、被上诉人本身是当地村民，根据一户一宅的相关规定，均有权建设房屋，若家庭成员增加的，可以申请增加宅基地。且在特定历史条件下，地方政府未要求被上诉人办理相关手续。上诉人在没有调查被上诉人房屋是否在规划区内以及是否严重影响规划的情况下，作出处罚决定是草率的。4、被上诉人房屋建设时并不违反当时规划。即使被上诉人没有完善相关手续，也并不一定要强制拆除被上诉人的房屋，且并无相应证据证明被上诉人的房屋是严重影响建房时的规划。5、被上诉人本身家庭成员众多，若按照九十年代所建房面积，无法满足生活需要。因此作为地方政府在拆迁的同时，应当给村民宅基地确权，但相应主管部门并没有履行相应的职责。6、处罚的实质是为了拆迁，虽然上诉人所称涉案地块并未正式启动拆迁程序，但事实上拆迁活动存在。收回土地是为了建设项目。综上，涉案处罚认定事实不清，适用法律错误，一审判决正确，应予维持。

本院经二审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为,本案中，被上诉人在其宅基地上加盖、扩建房屋的行为发生在2001年至2002年期间，在被上诉人建房施工过程中，无证据证明上诉人或其他具有行政职权的机关或单位曾责令被上诉人停止施工行为。上诉人认为被上诉人未经报建许可，即可下达涉案《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的行为，属于上诉人作出行政行为时未考量“行政合理性”原则的情形。因此，一审法院撤销涉案行政处罚决定，并无不当。关于被上诉人认为上诉人无权作出处罚决定的主张，于法无据，不能成立，本院不予支持。综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人许昌市建安区住房和城乡规划建设局承担。

本判决为终审判决。

审判长袁野

代理审判员段明明

代理审判员刘向鹏

二〇一八年五月三十日

书记员牛萌