姚成富与大连金普新区农业局、大连金普新区渔政管理所、大连金普新区杏树街道办事处确认扣留渔业捕捞许可证行政行为违法及行政赔偿一审行政判决书
大连市金州区人民法院
行政判决书
原告：姚成富。
委托代理人：杨健，系辽宁新正源律师事务所律师。
委托代理人：孙琦，系辽宁新正源律师事务所实习律师。
被告：大连金普新区农业局。
负责人：孙强，系局长。
委托代理人：张桧楠。
委托代理人：张东芳，系辽宁生生律师事务所律师。
被告：大连金普新区渔政管理所（原大连金州新区渔政管理所）。
法定代表人：李绍英，系所长。
委托代理人：曲直。
委托代理人：张东芳，系辽宁生生律师事务所律师。
被告：大连金普新区杏树街道办事处。
法定代表人：张家强，系主任。
委托代理人：张玮，系辽宁生生律师事务所律师。
委托代理人：刘毅。
原告姚成富诉被告大连金普新区农业局、大连金普新区渔政管理所、大连金普新区杏树街道办事处确认扣留渔业捕捞许可证行政行为违法及行政赔偿一案，于2015年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月26日作出（2015）金行初字第XXXX号行政裁定，以超过起诉期限为由，驳回原告的起诉。原告不服提起上诉。大连市中级人民法院于2016年3月7日作出（2015）大行终字第XXX号行政裁定，撤销本院（2015）金行初字第XXXX号行政裁定，指令本院继续审理。本院受理后，依法另行组成合议庭，分别于2016年11月28日、2016年12月1日、2017年3月9日、2017年8月17日公开开庭审理了本案。原告姚成富及委托代理人杨健，被告大连金普新区农业局（以下简称农业局）的委托代理人张桧楠、张东芳，被告大连金普新区渔政管理所（以下简称渔政所）的委托代理人曲直、张东芳，被告大连金普新区杏树街道办事处（以下简称杏树街道）的委托代理人张玮、刘毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案经辽宁省高级人民法院批准，延长审理期限。
原告诉称：1995年4月29日，原告所有的渔船（辽金渔XXXX号）在金州高粱城海边维修，维修完后下水试航，当时船上未携带任何网具。下水试航时正遇上原大连市金州区渔政管理所杏树屯渔政站的渔政23号船检查渔船证件。因为原告的船属于下水试航，船上没有携带证件。渔政工作人员周世郡以“无带证下水”为由将原告的渔船扣押、拖走，要求原告第二天携带证件到渔政站验证。第二天原告带着船证到杏树屯渔政站找到周世郡，周世郡收下船证后说等领导回来后研究如何处理。第三天原告再次到渔政站却得知渔政站在拖船的过程中将原告的渔船拖沉，渔船被扔在了山关庙的海滩上。原告赶到现场后发现渔船的尾轴、螺旋桨丢失，船舱的盖子也没有了，船体内装满沙子。此后原告及家人多次找渔政站交涉要求解决问题，但一直未予解决。1996年夏天，看到渔船快要报废，原告无奈自己出资近10000元将船修好。渔船修好后原告又前后多次向渔政站索要渔船证件，但渔政站以各种理由不返还原告的渔船证件，导致原告一直不能出海打渔作业。2012年6月6日，旅顺口区检察院在查办一起案件时，找原告核实相关情况，原告才知道杏树屯渔政站工作人员郝传威私自使用原告的渔船证件（新船号为辽大金渔XXXXX号）领取渔船燃油补贴。在得知渔船证件在正常使用后，原告多次向金州新区渔政管理所要求返还证件，渔政管理所又以各种理由拒不归还证件。经多次交涉，在2013年1月25日向原告返还相关证件。此后，原告才能正常使用渔船作业。金州区渔政管理所非法扣押原告渔船，导致渔船损坏，并非法扣押原告渔船证件十七年半的时间，期间导致原告无法作业生产，给原告及家庭造成了巨大的损失，原告无数次向有关部门请求解决此事，均被无理由拒绝。原告于2014年12月18日向第二被告申请行政赔偿，第二被告未给予合理答复。2015年1月22日原告向第一被告申请行政赔偿，第一被告在收到申请书两个月内未作出是否赔偿的决定。现诉至法院，1、请求确认被告行政行为违法；2、请求二被告赔偿原告渔业收入每年15万元，十七年半共计262.5万元（以鉴定、评估结论为准）；3、请求二被告赔偿原告渔船维修费用1万元；4、请求二被告赔偿原告2006年至2012年燃油补贴14万元；5、请求二被告赔偿原告精神损害赔偿5万元；6、请求二被告赔偿原告追讨赔偿产生的各项费用9万元；7、请求二被告返还原告2013年3月11日缴纳的五年船舶检验费3850元。
原告提供的证据有：
1、暂扣证明，证明1995年4月29日金州区渔政管理所杏树渔政站以“无带证下水”为由扣原告所有的辽金渔XXXX号渔船，证明杏树渔政站扣渔的行为没有事实和法律依据。2、大连金州新区渔政管理所2012年出具的证明，证明原告所有的渔船证件在渔政管理所扣押。3、信访答复意见书，证实渔政工作人员郝传威使用原告辽金渔XXXX号（新号辽大金渔XXXXX号）船证骗取燃油补贴，被告在2014年4月23日答复原告的诉求建议通过司法途径解决。4、辽宁省非税收入统一收据，2013年3月11日被告违法向原告收取2008—2012年船检费3850元。5、渔船证件，证实辽大金渔XXXXX号渔船属于原告所有。6、公证书、快递单查询，证实原告在2014年12月18日向第二被告申请行政赔偿，2015年1月22日原告向第一被告申请行政赔偿。7、赔偿申请书两份，原告向被告提出赔偿申请。8、答复书，证明第二被告答复内容。9、录音（文字版），证实周世郡承认扣船及扣证的行为，同时周世郡认可原告多年来一直存在维权行为。10、渔民收入证明，来源辽宁金融网，证明2012年大连人均收入21000元，证实大连渔民2012年的人均纯收入。11、户口本，证明原告家庭成员人口情况。证据10—11作为参考依据提交。
被告农业局辩称：不同意原告诉讼请求，答辩人不应向其做出赔偿。一、答辩人不是本案的责任主体。根据原告提供的出具日期为1995年4月29日的《暂扣证明》，原告起诉的暂扣渔船行为是由“金州区渔政管理所杏树屯渔政站”（以下简称杏树渔政）做出的，并非由答辩人做出，且杏树渔政与答辩人不是同一单位，也不存在隶属关系或职能整合等情况，因此答辩人不是本案的责任主体。二、原告所称长期未进行渔船作业不能归责于本案被告。首先，两被告并不存在扣押原告渔船证件的行为，其次两被告不是实施暂扣渔船行为的单位，另外原告提供的《暂扣证明》上记载“有效期95年4月29日至95年5月10日”，杏树渔政也仅将原告渔船暂扣12日。三、原告的诉讼请求没有依据。1、原告第四项诉讼请求（要求燃油补贴14万）和第七项诉讼请求（要求船检费3850元）与本案无关。原告的行政赔偿请求是基于其认为杏树渔政于1995年的暂扣渔船的行为违法而提出的，但上述两项诉讼请求与暂扣渔船的行为无关，不是因暂扣渔船的行为发生的，因此与本案无关，不应得到支持。2、原告第五项诉讼请求（要求精神损害赔偿5万元）没有法律依据。原告因暂扣渔船的行为侵犯其财产权利提起行政赔偿诉讼，但精神损害赔偿不是侵犯财产权利的赔偿范围，原告该项诉求没有法律依据。3、原告对其第二项诉讼请求（要求渔业收入262.5万元），第三项诉讼请求（要求渔船维修费用1万元），第六项诉讼请求（要求追讨赔偿产生的各项费用9万元）均未提供相应的证据，其诉讼请求没有事实依据，且相应责任不应由答辩人承担。四、原告起诉超过诉讼时效。1、《国家赔偿法》第三十九条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，…在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。…”2、修改前的《行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。…”杏树渔政于1995年4月29日做出暂扣渔船的行为，但原告于2015年4月才提起诉讼，早已超过上述法律规定的诉讼时效。原告要求我局承担责任没有依据，原告已经明确陈述作出被诉行政行为的杏树渔政隶属于第三被告，被告行政行为不是我局作出的，我局与杏树渔政在主体上不存在行政隶属关系，原告以本案第二被告对杏树渔政有业务指导为由要求第一、二被告承担责任，是没有依据的。业务指导并不能成为承担责任的依据。另外，原告也没有证据证明第二被告对杏树渔政具有业务指导。综上，答辩人不应对原告承担赔偿责任，请求法院依法裁判，驳回原告诉讼请求。
被告农业局提供的证据：1、大金杏委字（1992）XX号文件、大金杏委字（1999）XX号文件，证明杏树渔政的工作人员是由原杏树屯镇政府任免，行政隶属关系与第一、二被告无关。
被告渔政所辩称：不同意原告的意见。一、答辩人是事业单位，不是本案的责任主体。根据原告提供的出具日期为1995年4月29日的《暂扣证明》，原告起诉的暂扣渔船行为是由“金州区渔政管理所杏树屯渔政站”（以下简称“杏树渔政”）做出的，并非由答辩人做出，且杏树渔政与答辩人不是同一单位，也不存在隶属关系或职能整合等情况。另外，进行行政赔偿的主体是国家行政机关，答辩人属于事业单位，综合上述理由答辩人不是本案的责任主体。二、答辩人不存在扣押原告渔船证件的行为。答辩人未扣押过原告渔船证件，原告于2012年向答辩人要求返还证件，答辩人在向原告了解了相关情况后，工作人员到杏树街道水产技术推广站取回原告渔船证件，并告知原告先行办理船检等手续后取回渔船证件，为了证明原告办理过相关证件并使原告能顺利办理其他手续，答辩人于2012年12月3日为原告出具了《证明》，该《证明》是为原告办理其他手续使用。原告办理了船检等手续后，答辩人将证件予以返还。答辩人不仅不存在扣押证件的行为，相反，对原告能够顺利取回证件予以了帮助和配合。三、原告的诉讼请求没有依据。1、原告第四项诉讼请求（要求燃油补贴14万）和第七项诉讼请求（要求船检费3850元）与本案无关。原告的行政赔偿请求是基于其认为杏树渔政于1995年的暂扣渔船的行为违法而提出的，但上述两项诉讼请求与暂扣渔船的行为无关，不是因暂扣渔船的行为发生的，因此与本案无关，不应得到支持。2、原告第五项诉讼请求（要求精神损害赔偿5万元）没有法律依据。原告因暂扣渔船的行为侵犯其财产权利提起行政赔偿诉讼，但精神损害赔偿不是侵犯财产权利的赔偿范围，原告该项诉求没有法律依据。3、原告对其第二项诉讼请求（要求渔业收入262.5万元），第三项诉讼请求（要求渔船维修费用1万元），第六项诉讼请求（要求追讨赔偿产生的各项费用9万元）均未提供相应的证据，其诉讼请求没有事实依据，且相应责任不应由答辩人承担。四、原告起诉超过诉讼时效。1、《国家赔偿法》第三十九条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，…在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。…”2、修改前的《行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。…”杏树渔政于1995年4月29日做出暂扣渔船的行为，但原告于2015年4月才提起诉讼，早已超过上述法律规定的诉讼时效。综上，答辩人不应对原告承担赔偿责任，请求法院依法裁判，驳回原告诉讼请求。对于原告增加的诉讼请求中第3、4项中的利息不是具体行政行为产生的直接损失，不应该予以赔偿。具体行政行为应该是谁作出谁承担责任，第二被告是事业单位，第二被告也从来没有作出扣押原告渔和证件的行为，第二被告不应该为自己重来没有做过的事情承担法律责任。原告要求诉讼请求中2—6项三被告承担责任，没有法律依据，并不是三个单位共同作出的行政行为。关于第7项诉讼请求，被告认为没有依据，因为该船舶检验费并非第一被告收取，该船舶检验费是依法收取，不应返还，第二被告也没有从事过收取船舶检验费。
被告渔政所未提交证据。
被告杏树街道辩称：一、杏树渔政站依法行使行政职能，答辩人不应当向原告作出行政赔偿。《中华人民共和国渔业法》第七条第一款规定国家对渔业的监督，实行统一领导、分级管理。金州区渔政管理所杏树屯渔政站是原杏树镇政府（现大连金普新区杏树街道办事处，即答辩人）的隶属渔业行政职能部门，主要负责辖区内的渔业管理工作。《中华人民共和国海上交通安全法》第四条，船舶和船上有关航行安全的重要设备必须具有船舶检验部门签发的有效技术证书。捕捞船只在出海航行或作业的时候应当依法随船携带相关的渔船证件，以配合渔业主管部门的检查监督。原告的案涉船只在出海时船检证并未随船出海，工作人员进行检查的时候，原告仅以其船只是试航未作业为由进行抗辩缺乏依据。渔政工作人员依法对其船只进行暂扣审查的行政行为符合规定，而且，1995年杏树渔政出具的《暂扣证明》上明确记载“有效期95年4月29日至95年5月10日”，杏树渔政，也仅将原告渔船暂扣12日。原告在起诉状中诉称的其原渔船证件被杏树渔政站工作人员郝传威使用并盗燃油补贴的事情，属于郝传威的个人行为，并不是杏树渔政站的行政行为，司法机关已依法追究郝传威的刑事责任。综上，原告未随船携带相关渔船证件出航违反了法律法规的规定，杏树渔政站暂扣原告案涉渔船的行为属于依法行政。而且，原告的原渔船证件被盗用是盗用人的个人行为，并不是杏树渔政站的行政行为，司法机关已作出生效判决，依法追究郝传威的刑事责任。所以，答辩人不同意原告的诉讼请求，答辩人不应当对原告作行政赔偿。二、原告的诉讼请求没有依据。1、原告第四项诉讼请求（要求燃油补贴14万）和第七项诉讼请求（要求船检费3850元）与本案无关。原告的行政赔偿请求是基于其认为杏树渔政于1995年的暂扣渔船的行为违法而提出的，但上述两项诉讼请求与暂扣渔船的行为无关，不是因暂扣渔船的行为发生的，因此与本案无关，不应得到支持。2、原告第五项诉讼请求（要求精神损害赔偿5万元）没有法律依据。原告因暂扣渔船的行为侵犯其财产权利提起行政赔偿诉讼，但精神损害赔偿不是侵犯财产权利的赔偿范围，原告该项诉求没有法律依据。3、原告对其第二项诉讼请求（要求渔业收入262.5万元），第三项诉讼请求（要求渔船维修费用1万元），第六项诉讼请求（要求追讨赔偿产生的各项费用9万元）均未提供相应的证据，其诉讼请求没有事实依据，且相应责任不应由答辩人承担。三、原告起诉超过诉讼时效。1、《国家赔偿法》第三十九条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，…在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。…”2、《行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”3、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。…”杏树渔政于1995年4月29日做出暂扣渔船的行为，但原告于2015年4月才提起诉讼，早已超过上述法律规定的诉讼时效。综上，答辩人不应对原告承担赔偿责任，请求法院依法裁判，驳回原告诉讼请求。
被告杏树街道提交的证据：1、金杏政字（1985）X号《关于加强渔政管理暂行规定》，证明杏树辖区内渔船需经检验合格后方能出海作业。2、（2012）金刑初字第XXX号刑事判决书，证明原渔政工作人员郝传威因触犯贪污罪已被追究刑事责任，犯罪事实包含骗取案涉渔船在内的燃油补贴。
经庭审质证，原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、11和被告农业局、杏树街道提交的证据来源合法，与本案具有关联性，能反映本案的待证事实，本院予以采信。原告提交的证据10无合法出处，因此不作为证据使用。
经审理查明：1995年4月29日，原告所有的辽金渔XXXX号渔船在金州高粱城海边航行，原金州区渔政管理所杏树屯渔政站工作人员在检查时，以无带证下水为由，出具暂扣证明一份，将原告的辽金渔XXXX号渔船暂扣，并注明有效期为95年4月29日至95年5月10日。第二天原告将渔业捕捞许可证交给杏树屯渔政站。2012年6月，检察机关曾向原告调查该渔业捕捞证。2012年12月，原告要求被告渔政所返还渔业捕捞许可证，被告渔政所出具证明一份，内容为：辽大金渔XXXX号渔船，船舶所有人姚成富，主机功率16.2千瓦，因渔业捕捞许可证2009年至今一直未进行年审，证件已超出有效期，渔业捕捞许可证被渔业主管部门收回，特此证明。后被告渔政所的工作人员从杏树街道水产技术推广站取回渔业捕捞许可证，并于2013年1月25日返还原告。2013年3月11日，原告交付2008年-2012年船检费3850元，但未注明收款单位，印章上显示为大连金州新区机关事业单位经费核算中心财务专用章。2014年12月18日、2015年1月22日，原告分别向被告渔政所、原大连金州新区海洋与渔业局申请行政赔偿，但没有答复。本案在审理过程中，原告申请对其渔船从1995年5月至2013年1月期间的渔业收入进行司法鉴定，后因缺少鉴定所需的材料被退回。原告所有的辽大金渔XXXXX号渔船检验证书上规定核定成员为4人。
另查，原大连金州新区海洋与渔业局于2015年并入被告农业局，原大连金州新区渔政管理所现更名为大连金普新区渔政管理所。
又查，原金州区渔政管理所杏树屯渔政站是被告杏树街道下属部门，该渔政站的工作人员隶属于被告杏树街道。
本院认为，《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为。第七条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案争议焦点为1、原告的起诉是否超过法定期限；2、被告的行为是否违法；3、如果违法是否赔偿及计算方法；4、被告间的责任。关于焦点1，大连市中级人民法院（2015）大行终字第XXX号行政裁定书认为原告的起诉未超过法定的起诉期限，且该行政裁定已发生法律效力，因此，原告的起诉未超过起诉期限。关于焦点2,《中华人民共和国渔业法》第七条第一款规定国家对渔业的监督，实行统一领导、分级管理。《中华人民共和国海上交通安全法》第四条，船舶和船上有关航行安全的重要设备必须具有船舶检验部门签发的有效技术证书。捕捞船只在出海航行或作业的时候应当依法随船携带相关的渔船证件，以配合渔业主管部门的检查监督。原金州区渔政管理所杏树屯渔政站是原杏树镇政府（现被告杏树街道）的下属渔业行政职能部门，当时主要负责辖区内的渔业管理工作，因此具有渔业管理的职权依据。1995年4月29日原告因未带渔业捕捞证将渔船下海，被原金州区渔政管理所杏树屯渔政站工作人员以无证下水为由扣船，是正常执法行为。后原告将渔业捕捞证交给原金州区渔政管理所杏树屯渔政站工作人员，杏树屯渔政站工作人员在检查完毕后，应按法律规定及时将相关证照返还给原告。原告在索要相关证照后，在2013年1月才取回渔业捕捞证，因此，该扣证行为严重违法。关于焦点3，由于原告自1995年5月至2013年1月期间没有渔业捕捞证，被告也未能举证证明原告在此期间进行渔船作业，虽然原告未能提交其直接损失的证据，且对其渔业收入也无法进行司法鉴定，但实际上原告在此期间确有损失。因此，原告要求赔偿此期间的渔业收入损失的主张，本院予以支持。关于计算方法，在此情况下，依据辽宁省统计局公布的此期间有关农、林、牧、渔业人均收入计算为宜。考虑原告的渔船核定成员为4人及家庭人员的情况，其渔船收入应按照4人的收入计算。关于焦点4，由于原金州区渔政管理所杏树屯渔政站是被告杏树街道的下设职能部门，该渔政站的工作人员属于被告杏树街道，因此该工作人员的违法行为产生的赔偿责任应由其所在的行政机关被告杏树街道承担。被告农业局、渔政所虽然是原大连市金州区渔政管理所杏树渔政站的业务指导部门，且被告渔政所系事业单位，在违法扣证过程中，没有违法行为，不应承担赔偿责任。关于原告要求被告返还于2013年3月11日向其收取2008—2012年船检费3850元的请求，不属于本案赔偿范围，可另行主张。原告的其它请求及被告杏树街道的抗辩意见，于法无据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项，第七条第一款、第五款，第三十六条（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，判决如下：
一、确认被告大连金普新区杏树街道办事处扣留原告姚成富渔业捕捞许可证的行政行为违法；
二、被告大连金普新区杏树街道办事处于本判决生效后三十日内赔偿原告姚成富人民币395360.00元；
三、驳回原告姚成富的其他诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由被告大连金普新区杏树街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 王 军
审 判 员 黄爱华
代理审判员 刘晓琳
二〇一七年十月二十六日
书 记 员 田美环