杭州润缘化工有限公司诉临安市天目山镇人民政府行政赔偿案
浙江省临安市人民法院
行政赔偿判决书
原告杭州润缘化工有限公司，组织机构代码14323153-5。
法定代表人徐旭丽，该公司董事长。
委托代理人江斌、石磊，浙江宏昊律师事务所律师。
被告临安市天目山镇人民政府，组织机构代码00250887-9。
法定代表人刘周洲，该镇镇长。
委托代理人胡志坚、周密礼，浙江满江红律师事务所律师。
原告杭州润缘化工有限公司诉被告临安市天目山镇人民政府行政赔偿一案，于2016年4月20日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，2016年7月4日本案中止诉讼，2017年3月22日本案公开开庭进行了审理。原告委托代理人江斌、石磊，被告临安市天目山镇人民政府镇长刘周洲、委托代理人胡志坚、周密礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杭州润缘化工有限公司诉称，原告合法拥有位于临安市天目山镇亭口村的国有出让土地（工业仓储用地，面积为4229平方米），2005年经合法审批建造烟花爆竹仓库，建筑面积1013.2平方米。2014年，因原告关联公司杭州润缘控股有限公司在临安市投资“润缘化工产业链（临安）物联网运营中心项目”，需要将烟花爆竹仓库改建为小型危险化学品仓库。2014年5月23日，临安市天目山镇亭口村村民委员会同意原告的上述烟花爆竹仓库改建为危险化学品仓库项目。2014年7月9日，被告临安市天目山镇人民政府盖章同意该项目的立项报批，并于2014年8月27日出具《建筑物改变使用性质证明》，同意该项目，而该项目也已经经过安某且在2014年7月至9月的二次环境信息公告期间均没有群众来信、来电、来访反对该项目。2014年10月10日，该项目通过临安市发改委立项审批；2014年10月17日，该项目通过消防审批；2014年10月30日，该项目通过规划审批。但在最后安监部门审批过程中，被告临安市天目山镇人民政府却向原告提出无理要求，否则就不给原告办理，并迟迟不在原告的《危险化学品建设安全条件审查申请书》上盖章签署意见，构成行政不作为，致使本应在2014年11月底前完成全部审批手续的改建项目无法办理最后的安监审批手续。2015年5月11日，被告向临安市安全生产监督管理局作出不同意设立（改建）危险化学品仓库的意见，导致该项目无法继续实施。后原告于2015年6月4日向临安市人民政府申请行政复议。临安市人民政府于2015年9月2日作出临复决（2015）9号行政复议决定，认为虽然原告改建项目在先，村庄规划调整在后，但目前的村庄规划已不适合该改建项目。鉴于原告为无过错方，要求被告妥善处理，确保原告合法利益。原告认为，被告的行政不作为导致原告改建项目无法继续实施，应承担责任。临安市人民政府也认为原告为无过错方，对原告的损失应予赔偿。原告通过信息公开取得的证据表明，亭口村村庄规划调整与原告改建项目基本同步，被告早已知道村庄规划调整，但一直未告知原告相关信息，剥夺了原告知情权，违背了原告对被告已同意项目改建的信赖，违反了行政信赖利益保护原则，损害了原告的合法权益。现在原告原有的烟花爆竹仓库已无法恢复，危险化学品仓库又无法审批，土地房屋无法使用，商业计划完全被打乱，损失巨大。而被告至今没有赔偿损失、解决问题的明确态度。为此，诉至法院，要求被告赔偿原告仓库改建项目审批前期费用216189元、留守人员工资106832元、工程费用734243.2元、租金损失746525.76元、改建项目停止后无法使用的损失17751264元，合计19555053.96元。
原告向本院提交了以下证据：
原告营业执照、组织机构代码证，变更登记情况，欲证明原告主体资格及2014年7月1日，原告名称从杭州西湖物产民用爆破器材有限公司变更为杭州润缘化工有限公司。
建设项目选址意见书、国有土地使用权证、房屋所有权证，欲证明原告对拟改建的烟花爆竹仓库拥有合法的土地使用权和房屋所有权的事实。
协议书、改建项目立项申请、建筑物改变使用性质证明，欲被告及亭口村委会同意原告改建项目的事实。
环境信息公告证明环保公示证明，欲证明改建项目符合环保要求，公告期间没有群众和单位提出反对意见的事实。
临安市发改委备案通知书、消防设计审核意见书、规划说明，欲证明改建项目已通过发改委立项审批及消防、规划审批的事实。
原告要求被告签署意见的函、项目改建安全条件审查申请书、安全条件论证报告、安全评价意见书及回执，欲证明原告发函被告要求签署相关意见，被告在规定期限未作为的事实。
《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，欲证明被告不同意改建危险化学品仓库的事实。
临安市安监局反馈意见函，欲证明因被告不同意，致使改建项目未被安监部门受理的事实。
临安市人民政府临政复决（2015）9号行政复议决定书，欲证明临安市人民政府确认原告为无过错方，要求被告确保原告的正当利益。
政府信息公开申请书、亭口村村庄规划调整相关材料，欲证明被告在同意改建项目的同时，又进行村庄规划调整，存在明显过错的事实。
（2016）浙0185行初20号行政判决书，欲证明被告存在行政违法和过错，致使原告依赖利益受损的事实。
关于要求赔偿的报告及回执，欲证明原告已在2015年11月23日申请被告赔偿的事实。
发票及支付凭证，欲证明原告为改建项目审批支付的款项，包括设计费、工程款、咨询费、评估费等费用为216189元的事实。
现场管理人员工资说明，欲证明原告为改建项目支付留守人员工资106832元的事实。
项目改建预算表及付款凭证，欲证明原告为改建项目花费734243.20元工程款的事实。
房地产租金价值咨询测算意见书，欲证明原告仓库的市场租金标准。
被告临安市天目山镇人民政府辩称，一、原告起诉不符合受理条件。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》规定：行政赔偿案件的受案范围为《国家赔偿法》第三条、第四条规定的具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。本案中被告作出的系过程性行为，与原告的损失没有直接的因果关系。二、原告应当先向被告提出行政赔偿申请。《国家赔偿法》规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，可向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中被告未收到原告的赔偿申请，原告的起诉程序不合法。三、关于原告提出的赔偿请求。原告要求被告赔偿19555053.96元无事实和法律依据。改建项目在审批过程中没有进行工程施工，没有人员留守，前期费用并非针对改建项目。仓库原告一直以来都是自用，被告并未阻止，不存在租金损失。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告未向本院提交证据。
原告提供的证据经被告质证，本院认证如下：
被告对原告提供的证据1、2、3、4、5、7、8、9、10的真实性无异议，对证据6认为未收到。本院（2016）浙0185行初20号生效行政判决对上述证据已作认证，证据6与本案无关联，其余证据的证明力予以确认。对证据11的真实性无异议，认为判决已撤销被告出具给安监局的意见函，原告可重新申请。对生效判决的证明力予以确认。对证据12，被告认为未收到原告的赔偿申请报告。本院认为从邮寄回执及查询单中可确认被告于2015年11月27日签收的事实。对证据13，被告对真实性、关联性均有异议。证据13经本院庭审核对与原件无异，真实性可予确认，是否在赔偿范围内下节阐述。对证据14的三性被告有异议，认为现场没有人员留守，即使有留守人员，也是烟花爆竹仓库的使用人员。本院认为证据14系原告自己出具的说明，不具有证据效力。对证据15的三性被告有异议，认为是预算费用，领款人与收款人不是同一人。本院认为证据14的真实性无法确认。对证据15的三性被告有异议，认为租金测算标准不明确，仓库停用与被告行为的因果关系难以确定，计算租金损失无法律依据。本院认为被告异议成立，对证据15不予确认。
经审理查明，2014年，原告拟将其位于临安市天目山镇亭口村的烟花爆竹仓库改建为危险化学品仓库。2014年5月23日，临安市天目山镇亭口村村民委员会与杭州西湖物产民用爆破器材有限公司（2014年7月1日变更为杭州润缘化工有限公司）签订协议书，亭口村同意原告将烟花爆竹仓库变更为危险化学品仓库。2014年7月9日，临安市天目山镇人民政府同意报批该改建项目，并于2014年8月27日出具《建筑物改变使用性质证明》。2014年9月1日，临安市天目山镇人民政府出具环境信息公告证明，证明该改建项目环境影响报告在2014年7月30日－8月12日，8月19日－9月1日公告期内未收到群众来信、来电、来访。2014年9月15日，该改建项目安全条件经评价分析认为符合现行法律法规、标准规范的要求。2014年10月10日，临安市发改委对该改建项目准予备案。2014年10月17日，临安市公安消防大队同意该改建项目的工程消防设计。2014年10月30日，临安市规划建设局作出规划说明，改建项目规划用地性质为仓储用地。2015年5月11日，在原告向临安市安全生产监督管理局申请危险品建设项目安全条件审查过程中，临安市天目山镇人民政府出具《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，认为改建项目周边有几个重大农业和旅游开发项目已申报立项，改建项目不符合该镇新一轮发展布局规划，且考虑周边群众反响强烈，不同意设立（改建）危险化学品仓库。2015年5月12日，临安市安全生产监督管理局出具《杭州润缘化工有限公司危险品建设项目安全条件审查申请资料反馈意见函》，认为根据临安市天目山镇人民政府不同意原告改建危险化学品仓库的意见，依据《浙江省危险化学品建设项目安全监督管理细则（试行）的通知》（浙安监管危化【2012】66号），《小规模低风险工艺简单危险化学品建设项目安全审查办法》“现址符合当地建设规划要求的证明材料”的规定，对原告改建项目安全条件审查的申请不予受理。2015年6月8日，原告不服临安市天目山镇人民政府出具的《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，向临安市人民政府申请行政复议，要求予以撤销并责令重新作出同意设立（改建）危险化学品仓库的行政行为。2015年6月10日，临安市人民政府受理申请，经审查后于2015年9月2日作出临政复决（2015）9号行政复议决定书，维持临安市天目山镇人民政府作出的《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，该决定书于2015年9月6日送达原告。原告不服该复议决定，于2015年9月21日向本院提起行政诉讼。2016年2月22日，本院作出（2015）杭临行初字第37号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，诉至杭州市中级人民法院，2016年8月3日，杭州市中级人民法院作出（2016）浙01行终173号行政裁定：撤销本院作出的（2015）杭临行初字第37号行政裁定，指令本院继续审理。2016年9月21日本院重新立案后，于2016年12月12日作出（2016）浙0185行初20号行政判决，撤销被告作出的《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》和临安市人民政府临政复决（2015）9号行政复议决定书。2015年11月，原告向被告提出要求赔偿损失的报告，2015年11月27日被告收到该赔偿申请后在规定期限内未作答复。为此，原告于2016年4月20日诉至本院，要求被告赔偿损失19555053.96元。
另查明，2014年3月14日，临安市天目山镇亭口村村民代表大会决定对亭口村村庄建设规划进行修编。2014年9月1日，临安市天目山镇人民政府对亭口村拟作旅游三产服务业用地开发项目用地情况进行公示。2014年12月4日，召开“天目山镇亭口村村庄规划修编”论证报告评审会，12月8日，临安市天目山镇人民政府向临安市人民政府报送《天目山镇关于要求对亭口村地块一进行规划调整的请示》。2015年4月3日，临安市规划建设局原则同意亭口村村庄规划修编调整内容，原告的烟花爆竹仓库所在地规划调整为农业观光区。
本院认为，行政相对人对行政机关行政行为的正当合理信赖应当予以保护。行政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确应客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关改变行政行为的，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法予以补偿或赔偿。2014年7月9日，被告同意向临安市发改局报批原告的烟花爆竹仓库改建为危险化学品仓库项目。2014年8月27日，出具《建筑物改变使用性质证明》，要求消防审核。2014年9月1日，出具环境信息公告（环保公示）证明。被告上述行为使原告产生信赖，从而继续实施改建项目准备和报批工作。2015年5月11日，在原告向临安市安监局申请危险品建设项目安全条件审查过程中，被告出具《关于杭州润缘化工有限公司设立（改建）危险化学品仓库的意见》，以规划调整为由不同意设立（改建）危险化学品仓库。临安市安监局根据被告意见以现址不符合当地建设规划要求为由，未予受理改建项目安全条件审查申请。现原告的烟花爆竹仓库所在地规划已调整为农业观光区，无法改建为危险化学品仓库。在此过程中原告无过错，而被告在同意项目改建后，又以规划调整为由改变原意见，特别是2014年9月1日，被告在对亭口村拟作旅游三产服务业用地开发项目用地情况进行公示时，明知烟花爆竹仓库用地规划调整的情况，却未及时告知原告，导致原告损失的扩大。对原告在2014年7月9日起为项目改建而产生的直接损失应由被告承担相应责任。结合本案的实际情况及被告的过错程度，本院酌情确定被告赔偿原告损失160000元。原告要求被告赔偿留守人员工资、工程费用、租金损失（含租金评估费20000元）、仓库无法使用等损失无证据支持或法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决如下：
被告临安市天目山镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告杭州润缘化工有限公司人民币160000元。
驳回原告杭州润缘化工有限公司其他诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 张 斌
审 判 员 韦阿荣
人民陪审员 俞传水
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 徐林林
附：相关的法律条文
《中华人民共和国国家赔偿法》
行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
……
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不能成立的；
或者废止的。
其他应当判决驳回诉讼请求的
被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。