某某公司与山东省国土资源厅行政案
山东省济南市历下区人民法院
行政判决书
原告某某公司。
法定代表人宋执仁，总经理。
委托代理人武久文，国浩律师（济南）事务所律师。
委托代理人孙武博，某某公司工作人员。
被告山东省国土资源厅。
法定代表人李琥，厅长。
委托代理人王培国，山东康桥律师事务所律师。
委托代理人赵峰，山东省国土资源厅工作人员。
被告威海市国土资源局。
法定代表人高建斋，局长。
委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。
委托代理人曲翔宇，威海市国土资源局工作人员。
原告某某公司（以下简称志仁房地产公司）不服被告山东省国土资源厅（以下简称山东省国土厅）作出的《驳回行政复议申请决定书》（鲁国土资复驳字[2016]3号），于2016年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告山东省国土厅及被告威海市国土资源局（以下简称威海市国土局）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月1日公开开庭审理了本案。原告志仁房地产公司的委托代理人武久文、孙武博，被告山东省国土厅的委托代理人王培国、赵峰，被告威海市国土局的委托代理人王卫东、曲翔宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告山东省国土厅于2016年4月6日对原告志仁房地产公司作出《驳回行政复议申请决定书》（鲁国土资复驳字[2016]3号），主要内容为：“根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请”。
原告志仁房地产公司诉称，1996年，济南金桥开发公司威海分公司经山东省人民政府批准，取得了位于威海市环翠区张村镇双岛林场内土地面积28614㎡（合42.92亩）的国有土地使用权。该土地批准用途为“别墅用地”，土地证号为[威环国用（96出）字第51号]，用地性质为出让，使用期限70年。当时出让金为104.51元／㎡，总额为2990430.00元。2006年11月15日，该宗土地被济南市中级人民法院查封，同年12月28日，济南金桥开发公司与原告之间因商品房买卖合同纠纷自愿达成协议，经济南市中级人民法院作出的（2006）济民五初字第101号《民事调解书》确认，济南金桥开发公司以该宗土地（作价：3650970元）抵顶给原告，作为购房款及违约金，现该宗土地权属归本案原告所有。自2007年至今，原告先后数次向威海市国土局提出土地过户申请，要求威海市国土局为原告办理土地过户手续，但威海市国土局以该宗土地现状为林地，城市规划用途为防护林地等理由，拒绝为原告办理相关土地过户手续。2015年11月20日，威海市国土局向原告作出书面的《威海市国土资源局关于某某公司土地补偿情况的意见》，该意见中称原告申请过户的土地，位于环翠区张村镇双岛林场内，规划用途为防护林地，根据《森林法》及《城乡规划法》的规定，不能建设，因此不能办理转让登记。原告提出的“要求以当前商业用地的价格补偿”，没有任何依据。原告认为威海市国土局在未提供地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标、规划部门红线图等证据证明该“威环国用（96出）字第51号”土地证项下28614㎡已被规划为防护林地的情况下，仅以简单的意见书的形式作出不能给原告办理转让登记的决定行为证据不足，行为违法。原告就此向被告山东省国土厅提出了行政复议申请，请求被告山东省国土厅依法撤销威海市国土资源局作出的《关于某某公司土地补偿情况的意见》，并依法为原告办理土地过户手续或给予该公司“别墅”用地价格的补偿。但被告山东省国土厅认定原告的行政复议申请不属于行政复议范围，驳回原告的行政复议申请。原告认为，被告山东省国土厅作出的驳回原告行政复议申请的决定错误，依法应予以撤销，主要理由如下：1、原告的行政复议申请事项，符合我国《行政复议法》规定的行政复议范围。《行政复议法》第六条规定：有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以依照本法申请行政复议，其中该条的（八）项规定“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的”。而本案，原告正是基于合法受让涉案土地，符合土地过户登记条件的情况下，威海市国土局却没有依法办理，才向被告山东省国土厅申请行政复议。因此，原告的复议事由完全符合《行政复议法》上述规定的行政复议范围。2、被告在《驳回行政复议申请决定书》中称“申请人请求被申请人办理涉案土地过户手续的行为，实质上是请求被申请人履行济南中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》的行为”。原告认为被告山东省国土厅该认定是完全错误的。济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》的当事人为原告与济南金桥开发公司，原告与济南金桥开发公司是该《民事调解书》的履行主体，履行的内容是以土地抵偿购房款和违约金。而威海市国土局为原告办理过户登记是其法定职责，并不是原告与济南金桥开发公司达成的《民事调解书》强加给威海市国土局的义务。3、被告在《驳回行政复议申请决定书》中称“济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》，系生效法律文书，申请人认为被申请人不履行的，可以申请法院强制执行。申请人的行政复议申请不属于行政复议范围”。原告认为，既然被告认可该《民事调解书》为生效法律文书，那么原告据此提出转让登记申请时，行政登记机关为什么不能够依职权主动办理过户登记，为什么当事人主动申请过户不可以，必须要法院强制执行？而且，以此为由认定申请人的行政复议申请不属于行政复议范围缺乏法律依据。4再者，济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》法院给予认定的是原告与济南金桥开发公司达成的协议符合有关法律规定，法院予以确认。我国《物权法》规定，不动产登记由不动产所在地登记机构办理。当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。而该《民事调解书》就是原告申请过户登记时向行政部门提交的必要材料。原告与济南金桥开发公司达成《民事调解书》后，双方并未就该《民事调解书》的履行产生任何争议，济南金桥开发公司完全配合原告申请过户，不存一方拒不履行生效判决而申请强制执行事由。本案的关键性问题是威海市国土局以该土地已被规划用途为防护林地为由，不给原告办理转让登记，原告也是基于此申请的行政复议，而被告山东省国土厅关于《民事调解书》与行政行为关系的论述与威海市国土局不予办理转让登记的理由毫无关系，该认定也违反了《行政复议法》关于“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见”的法律规定。综上所述，请求法院判决撤销被告于2016年4月6日作出的《驳回行政复议申请决定书》（鲁国土资复驳字[2016]3号），并判令被告受理原告的行政复议申请并作复议决定书。
原告志仁房地产公司向本院提交如下证据：1、山东省国土资源厅于2016年4月6日作出的《驳回行政复议申请决定书》（鲁国土资复驳字[2016]3号）；2、威海市国土资源局关于某某公司土地补偿情况的意见；3、行政复议申请书；4、济南市中级人民法院做出的[2016]济民五初字第101号民事调解书；5、国有土地使用证;6、山东省人民政府《关于威海市土地管理局补办收回土地手续并向济南金桥开发公司威海分公司出让土地使用权的批复。7、国有土地使用权出让合同。证据1-7证明原告要求被告山东省国土厅履行职责属于本案诉讼范围也属于行政复议范围。
被告山东省国土厅辩称，第一、被告作出的驳回行政复议申请决定符合法定程序。2016年1月12日，原告向被告邮寄提交《行政复议申请书》，被告在同日签收。2016年1月14日，被告作出《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》，并分别在同日向原告及威海市国土局邮寄送达。2016年3月11日，被告作出《行政复议延期审理通知书》，并在同日分别向原告及威海市国土局邮寄送达。2016年4月6日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》，并在2016年4月7日向原告邮寄送达。被告在法定期限内作出行政行为，符合法定程序。二、被告作出的驳回行政复议申请决定证据确凿，适用法律、法规正确。2006年12月28日，济南市中级人民法院作出（2006）济民五初字第101号《民事调解书》，确认济南金桥开发公司将涉案土地抵偿给原告，并协助原告办理该土地的过户手续。2007年以来，原告多次向威海市国土局申请办理土地过户事宜。2015年11月5日，原告委托招远市温泉法律服务所向威海市国土局提交《法律事务所催告函》，请求威海市国土局为原告办理土地过户事宜。2015年11月20日，威海市国土资源局作出《关于某某公司土地补偿情况的意见》，告知招远市温泉法律服务所原告请求过户的土地不能办理转让登记，原告提出的补偿请求没有依据。就涉案土地的土地权属变更，济南市中级人民法院已经做出（2006）济民五初字第101号《民事调解书》予以司法确认。原告请求威海市国土局办理涉案土地过户手续的行为，实质上是请求威海市国土局履行济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》的行为。济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》，系生效法律文书，原告认为威海市国土资源局不履行的，可以申请法院强制执行。原告的行政复议申请不属于行政复议范围，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。被告作出的驳回行政复议申请决定符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定。综上所述，被告作出的驳回行政复议申请决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告山东省国土厅于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据:1、行政复议申请书（包括附件招远市温泉法律服务所法律事务所催告函复印件、济南市中级人民法院作出的（2016）济民五初字第101号《民事调解书》复印件、《关于某某公司土地补偿情况的意见》）；2、EMS快递单（编号为920749739576）及查询单；3、《行政复议受理通知书》（鲁国土资复受字[2016]3号）；4、快递单（编号为10xxx33417）及查询单；5、《提出行政复议答复通知书》（鲁国土资复答字[2016]3号）；6、快递单（编号为10xxx18417）及查询单；7、《行政复议延期审理通知书》（鲁国土资复延字[2016]3号）；8、EMS特快专递（编号为10xxx61518号）详情单及查询回单；9、EMS特快专递（编号为10xxx60118号）详情单及查询回单；10、威海市国土资源局行政复议答复书；11、《驳回行政复议申请决定书》（鲁国土资复驳字[2016]3号）；12、EMS特快专递（编号为10xxx65018号）详情单及查询回单；13、EMS特快专递（编号为10xxx64618号）详情单及查询回单。法律依据：《行政复议法》第2条、第6条；《行政复议法实施条例》第28条第5项、第48条第1款第2项。
被告威海市国土局辩称，一、被告山东省国土厅作出的“申请人的行政复议申请不属于行政复议范围，驳回申请人的行政复议申请”的复议决定认定事实及适用法律正确，依法应予维持。原告志仁房地产公司要求被告威海市国土局办理涉案土地过户手续的行为，实质上是请求威海市国土局履行济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》的行为，原告认为被告威海市国土局不履行的，应当向法院申请执行，原告的复议请求超出了复议机关的职权范围，违反《行政复议法》的规定。故原告的复议请求不属于行政复议受案范围，被告山东省国土厅的复议决定认定事实和适应法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。二、《最高人民法院国土资源部建设部文件关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第26条规定，经申请执行人和被执行人协商同意，可以不经拍卖、变卖，直接裁定将被执行人以出让方式取得的国有土地使用权及其地上房屋经评估作价后交由申请执行人抵偿债务，但应当依法向国土资源和房地产管理部门办理土地、房屋权属变更、转移登记手续。根据该规定，以土地使用权直接抵顶债务的，需要法院裁定将该土地使用权抵顶债务，原告未提交该裁定，故被告威海市国土局无法为其办理变更登记。
被告威海市国土局未向本院提交相关证据。
经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下:对于被告山东省国土厅提交的1-13号证据，原告对1-13号证据的真实性无异议，但认为上述证据体现了属于被告山东省国土厅应当受理的行政复议范围，不足以证明应依据法院的强制执行来履行，且被告的被诉行政行为超出了威海市国土局作出的不予受理土地登记的相关意见，该驳回决定缺乏事实依据。被告威海市国土局对上述1-13号证据无异议。本院认为，被告山东省国土厅提交的1-13号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，本院予以采信。
对于原告提交的1-7号证据，被告山东省国土厅对1-7号证据的真实性无异议，认为原告的证明目的不能成立。被告威海市国土局对1-7号证据的真实性无异议，但认为与本案无关联，不能证明原告的主张。本院认为，原告提交的1-7号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，本院予以采信。
经审理查明，2006年12月28日，济南市中级人民法院作出（2006）济民五初字第101号《民事调解书》，当事人自愿达成如下协议：一、原告志仁房地产公司同意以济南金桥开发公司位于威海双岛林场土地（土地证编号：威环国用（96出）字第51号）抵偿购房款及违约金；………。2007年以来，原告志仁房地产公司多次向被告威海市国土局申请办理土地过户手续。2015年11月5日，原告志仁房地产公司委托招远市温泉法律事务所向被告威海市国土局提交《法律事务所催告函》。2015年11月20日，被告威海市国土局作出《关于某某公司土地补偿情况的意见》，主要内容为：“某某公司申请过户的土地，位于环翠区张村镇双岛林场内，土地原批准用途为别墅用地，现状为沿海防护林地，规划用途为防护林地，根据《森林法》及《城乡规划法》的规定，不能建设，因此不能办理转让登记。志仁公司提出的‘要求以当前商业用地的价格补偿’，没有任何依据”。
2016年1月12日，原告志仁房地产公司以顺丰速递（单号920749739576）向被告山东省国土厅邮寄提交《行政复议申请书》，复议事项为：“要求威海市国土资源局履行转让登记的法律职责，并依法为某某公司办理土地过户手续或给予该公司别墅用地价格的补偿”。被告山东省国土厅于同日签收上述申请。2016年1月14日，被告山东省国土厅向原告志仁房地产公司作出《行政复议受理通知书》（鲁国土资复受字[2016]3号），向被告威海市国土局作出《提出行政复议答复通知书》（鲁国土资复答字[2016]3号），要求威海市国土局对行政复议申请提出书面答复，并提交作出被复议行为的证据、依据和其他有关材料。2016年3月11日，被告山东省国土厅认为情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，作出《行政复议延期审理通知书》（鲁国土资复延字[2016]3号），并向原告志仁房地产公司和被告威海市国土局邮寄送达。2016年4月6日，被告山东省国土厅于作出《驳回行政复议申请决定书》（鲁国土资复驳字[2016]3号），主要内容为：“申请人请求被申请人办理涉案土地过户手续的行为，实质上是请求被申请人履行济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》的行为。济南市中级人民法院（2006）济民五初字第101号《民事调解书》，系生效法律文书，申请人认为被申请人不履行的，可以申请法院强制执行。申请人的行政复议申请不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项和第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请”。2016年4月7日，被告山东省国土厅以EMS特快专递（单号10xxx65018、10xxx64618）的方式分别向原告志仁房地产公司及被告威海市国土局送达了上述《驳回行政复议申请决定书》。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。……”，第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”。本案中，原告志仁房地产公司在被告威海市国土局于2015年11月20日作出《关于某某公司土地补偿情况的意见》后，于2016年1月12日向被告山东省国土厅提出行政复议申请，符合上述法律的规定。
《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”，第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”，第三十一条规定第一款：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，被告山东省国土厅在收到原告的行政复议申请以后，在法定期限内予以受理并及时向被告威海市国土局送达《提出行政复议答复通知书》，因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，作出延长行政复议期限三十日的决定并告知申请人和被申请人，符合上述法律的规定，程序合法。
通过庭审查明，本案的争议焦点为原告申请行政复议是否属于行政复议法规定的行政复议范围。《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，第八条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”。通过以上规定可以看出，《行政复议法》对于行政复议的范围有明确的规定，采取了正反方面的列举的形式。本案中，原告认为取得了位于威海双岛林场（土地证编号：威环国用（96出）字第51号）的国有土地使用权，向被告威海市国土局申请办理土地登记，被告威海市国土局在《关于某某公司土地补偿情况的意见》中答复不能办理转让登记。原告向被告山东省国土厅申请行政复议，其中复议请求为“要求威海市国土资源局履行转让登记的法律职责，并依法为某某公司办理土地过户手续或给予该公司别墅用地价格的补偿”。虽然原告的行政复议请求包含为原告办理土地登记或给予补偿的两项不确定性表述，但两项复议请求均不在《行政复议法》第八条行政复议排除事项范围内，符合《行政复议法》第六条第（八）、（十一）项可以申请行政复议的情形，因此原告的行政复议申请属于行政复议的范围。
被告山东省国土厅在《驳回行政复议申请决定书》中认为原告申请办理土地登记是履行（2006）济民五初字第101号《民事调解书》的行为，被告威海市国土局不履行可以申请法院强制执行。本院认为，根据法律的规定，如果一方当事人不履行已经生效的法律文书，另一方当事人可以申请法院强制执行。本案中，被告威海市国土局不是《民事调解书》的当事人，不是原告申请法院强制执行的对象，但具有法定协助义务。《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：……（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；……”，第四十五条规定：“因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记”。从以上规定可以看出，当事人如果因生效法律文书取得土地使用权，可以单方向土地登记部门申请变更登记。本案中，原告通过《民事调解书》取得土地使用权，有权向被告威海市国土局申请土地变更登记。
综上，被告山东省国土厅在《驳回行政复议申请决定书》中认定原告的行政复议申请不属于行政复议范围，没有事实理由，缺乏足够的证据，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原告的复议申请，属于适用法律错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告山东省国土资源厅作出的《驳回行政复议申请决定书》（鲁国土资复驳字[2016]3号）；
二、责令被告山东省国土资源厅在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告山东省国土资源厅负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 任 军
人民陪审员 王力平
人民陪审员 张荣霞
二〇一七年一月四日
书 记 员 高 杨