一审法院认定事实：
国拍公司于1995年成立，经营范围包括生产资料、生活资料、文物、艺术品、机动车、交通工具等的拍卖业务。国拍公司受上海市交通委员会(以下简称市交通委)的委托，成为上海市非营业性客车额度的唯一拍卖公司。国拍公司在其网站www.alltobid.com(劲标网)上宣称：“公司2012年拍卖成交额为85.15亿元，2013年拍卖成交额突破百亿元，2014年拍卖成交额88.63亿元，成为国内目前拍卖范围最广、拍卖案例最多、拍卖成交额最大，拍卖操作最为规范的拍卖企业之一”“公司是上海市城市交通管理局指定唯一‘上海市私人、私企客车额度投标拍卖’和‘公务车额度投标拍卖’的拍卖机构”“上海市人民政府指定的唯一机动车额度拍卖商”。
针对上海市非营业性客车额度拍卖事宜，市交通委于每次拍卖前向国拍公司出具委托函，告知拍卖时间、客车额度、拍卖设置警示价等拍卖安排，委托国拍公司负责具体实施，函件内容并不涉及拍卖手续费及保证金的收取事宜。函件还要求国拍公司做好拍卖系统安全防范工作，保证投标拍卖信息公开和通畅，保持拍卖过程和结果的严肃性、有效性，确保投标活动顺利进行；同时，按照应急预案，及时应对可能出现的新情况，并报告投标拍卖情况。上述委托函件同时在市交通委的官方网站上发布。
国拍公司于拍卖前在其网站上发布拍卖公告，告知拍卖数量、拍卖时间、拍卖方式、办理拍卖登记手续及办理退还保证金费用的日期时间、地点、拍卖成交结算时间等事宜。此外，国拍公司还在其网站上发布上海市个人非营业性客车额度拍卖须知。
竞买人在参加竞拍前，须先至国拍公司的办理点办理拍卖申请、登记手续，同时交付拍卖保证金，领取《拍卖密码封条》，当参拍申请核实通过后《拍卖密码封条》被自动激活，竞买人可通过国拍公司网站或电话参加竞拍。竞买人还须向国拍公司支付拍卖手续费，该项费用按实际拍卖次数发生的金额在成交付款或未成交退款时收取。
潘瑶于2016年5月起参加上海市非营业性客车额度的竞拍，共六次竞拍均未获成功。
一审庭审中，国拍公司称上述拍卖手续费和保证金的收取由其自主定价，并经委托方认可。就拍卖手续费及保证金的收取标准，2016年9月前，国拍公司向每位竞买人收取保证金2,000元，并收取每次拍卖的手续费100元；2016年9月之后，将保证金收取标准调整为1,000元，拍卖手续费收取标准调整为60元/次。
一审法院另查明，全国多个城市对小客车实施数量调控和配额管理制度，但每个城市实施方式不同，如北京通过摇号方式无偿取得，广州和深圳将客车指标分为增量指标、更新指标和其他指标，对于增量指标可以通过摇号或竞价方式取得。对于以竞价方式取得的，广州规定以每个申请编码2,000元的标准缴付竞价保证金，每个竞价指标设保留价1万元，不设最高限价；深圳规定按每个申请编码5,000元的标准缴付竞价保证金，每个竞价指标设保留价1万元。